Порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания устанавливается в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 96) федеральным законом. Федеральный закон “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации” от 5 декабря 1995 года определил, что в эту палату Российского парламента входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти по должности. В случае, если законодательный (представительный) орган какого-либо субъекта Российской Федерации состоит из двух палат, то его представитель в Совете Федерации определяется совместным решением обеих палат.
Структура Совета Федерации: 1) Председатель Совета Федерации и его заместители (они избираются членами палаты и не могут представлять один и тот же субъект РФ); 2) комитеты Совета Федерации по отдельным вопросам деятельности Совета Федерации (их численность не может быть менее 10 человек, причем все члены палаты обязательно должны входить в один из комитетов); 3) постоянные (по регламенту и парламентским процедурам) и временные (по какому-либо особо значимому вопросу или событию) комиссии. Председатель Совета Федерации ведет заседания палаты Федерального Собрания и управляет внутренним распорядком деятельности, а также направляет законопроекты в Государственную Думу и осуществляет представительские функции палаты во взаимоотношениях с иными органами власти РФ и иностранных государств. Закрепляя полномочия палат Российского парламента, Конституция (ст. ст. 102, 103) исходит из того, что Совет Федерации призван представлять интересы всех регионов страны, а Государственная Дума - политических партий, иных избирательных объединений, а также различных групп населения.
В связи с этим к полномочиям Совета Федерации относятся:
а) утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации. Следует иметь в виду, что такие изменения могут осуществляться только с взаимного согласия субъектов Федерации (ст. 67 п. 3 Конституции); б) утверждение указа Президента России о введении военного положения, принятого им в соответствии со ст. 87 Конституции; в) утверждение указа Президента России о введении им чрезвычайного положения в случаях, указанных в ст. 88 Конституции; г) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил за пределами России; д) назначение выборов Президента России как в связи с истечением срока полномочий, так и в случаях их досрочного прекращения; е) отрешение Президента России от должности в порядке предусмотренном Конституцией (ст. 93); ж) назначение на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда. Это полномочие верхняя палата парламента Российской Федерации осуществляет по представлению Президента России (ст. 83 п. “е” Конституции); з) назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора России (также по представлению Президента России).
По всем перечисленным вопросам Совет Федерации большинством голосов от общего числа членов палаты принимает постановления. При этом постановления Совета Федерации по целому ряду вопросов (утверждению изменения границ между субъектами Российской Федерации, принятии решения о введении военного или чрезвычайного положения и др.) носят нормативный характер. Порядок работы Заседание Совета Федерации считается правомочным, если на нем присутствуют более половины общего числа членов палаты.В первую очередь на заседании Совета Федерации рассматриваются следующие вопросы: а) послания и обращения Президента России; б) проекты актов Совета Федерации по вопросам, относящимся к ведению Совета Федерации в соответствии с Конституцией РФ; в) проекты законов РФ о поправках к Конституции, одобренные Государственной Думой; федеральные конституционные законы, одобренные Государственной Думой; федеральные законы, принятые Государственной Думой и подлежащие обязательному рассмотрению в Совете Федерации; г) предложения о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции РФ; д) предложения о направлении запросов Совета Федерации в Конституционный Суд РФ.
Председательствующий на заседании палаты: -объявляет об открытии и о закрытии заседания; -ведет заседание палаты; -обеспечивает соблюдение положений Регламента; -предоставляет слово для выступления в порядке очередности поступления зарегистрированных заявок; -предоставляет слово по порядку ведения заседания;
Ставит на голосование проекты актов Совета Федерации, другие вопросы в соответствии с повесткой дня заседания; -оглашает предложения членов палаты по рассматриваемым на заседании вопросам и объявляет последовательность постановки их на голосование; -организует голосование и подсчет голосов, оглашает результаты голосования; -отвечает на вопросы, поступившие в его адрес, дает справки; -обеспечивает порядок в зале заседаний, может удалить из него мешающих работе лиц; -обеспечивает исполнение организационных решений; -подписывает протокол заседания; -вправе предупредить члена Совета Федерации о нарушении положений Регламента, а при повторном нарушении может лишить его слова.
При этом на заседании председательствующий не вправе высказывать собственное мнение об обсуждаемых вопросах, комментировать выступления, давать характеристику выступающим, в противном случае он обязан передать свои функции другому председательствующему.
На заседаниях предусматриваются следующие основные виды выступлений: доклад (до 15 мин.), содоклад (до 10 мин.), заключительное слово по обсуждаемому вопросу (до 5 мин.), выступление кандидата на выборную (назначаемую) должность (до 5 мин.), выступления в прениях, по обсуждаемой кандидатуре, по мотивам голосования и порядку ведения заседания, предложение, справка, информация, заявление, обращение (до 3 мин.). По истечении установленного времени микрофон выступающего отключается без предупреждения. Никто не вправе выступать на заседании Совета Федерации без разрешения председательствующего. Нарушивший это правило лишается слова без предупреждения. Если член Совета Федерации не успел выступить в связи с прекращением прений, то он вправе приобщить подписанный им текст выступления к стенограмме заседания. Кроме этого, члены Совета Федерации вправе распространять в зале заседаний документы и материалы, относящиеся к вопросам, включенным в повестку дня, при этом они должны быть подписаны инициатором (инициаторами) их распространения и завизированы Председателем палаты либо его заместителем. Голосование на заседании Совета Федерации проводится с использованием электронной системы или бюллетенями. Для проведения голосования бюллетенями Совет Федерации создает из числа своих членов Счетную комиссию, которая является рабочим органом данного заседания. Голосование, как и в Государственной Думе, может быть количественным, рейтинговым либо альтернативным (ст. 61 Регламента Совета Федерации). Регламент определяет, что член Совета Федерации лично осуществляет свое право на голосование. Действующая редакция, в отличие от ранее существовавшей, не содержит формулировки о возможности опроса по подписным листам, но довольно подробно регламентирует процедуру открытого, тайного и поименного голосования. Решения, принятые на заседаниях, оформляются постановлениями Совета Федерации или выписками из протокола заседания. По общеполитическим и социально-экономическим вопросам Совет Федерации может выступать с заявлениями, обращениями, принимаемыми в том же порядке, что и постановления палаты. Все проекты актов, вносимых на рассмотрение Совета Федерации, проходят юридическую и лингвистическую экспертизы в Правовом управлении Аппарата Совета Федерации, визируются их должностными лицами и в течение 96 часов с момента принятия направляются для представления на подпись Председателю Совета Федерации, регистрации и рассылки.
Важно отметить, что Совет Федерации не может быть распущен ни по какому поводу никаким государственным органом, поэтому нет оснований говорить о возможности роспуска парламента Российской Федерации в целом. Это еще раз подтверждает постоянно действующий характер деятельности Федерального Собрания.
74. Полномочия Совета Федерации (ст. 102 Конституции РФ):
1. К ведению Совета Федерации относятся:
а) утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации; б) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения;
в) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного положения; г) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации; д) назначение выборов Президента Российской Федерации; е) отрешение Президента Российской Федерации от должности;
(в порядке импичмента после выдвижения соответствующего обвинения Государственной Думой (для принятия решения необходимо большинство в две трети состава палаты)); ж) назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (назначения осуществляются по представлению Президента Российской Федерации); з) назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации (также осуществляется по представлению президента) и его заместителей; и) назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.
2. Совет Федерации принимает постановления по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией Российской Федерации.
3. Постановления Совета Федерации принимаются большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией Российской Федерации.
В области законотворчества Совет Федерации занимает по отношению к Государственной Думе подчинённую роль. Любые законы сначала вносятся в Государственную Думу, и лишь после одобрения нижней палатой поступают на рассмотрение Совета Федерации.
Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; войны и мира.
При рассмотрении принятых Государственной Думой законов, Совет Федерации не имеет права внесения поправок, а может либо одобрить, либо отклонить закон в целом.
В случае отклонения Советом Федерации проекта федерального конституционного закона, вето не может быть преодолено Государственной Думой.
Совет Федерации фактически рассматривает законы, принятые Думой, одобряет или не одобряет их. Принятый федеральный закон в течение 5 дней направляется Президенту России, который в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его.
Конституционный статус Совета Федерации образуют правовые нормы (институты), содержащиеся в Конституции Российской Федерации, других нормативных актах и характеризующие его положение в качестве самостоятельного структурного подразделения Федерального Собрания Российской Федерации, а также устанавливающие его компетенцию.
К составным частям (элементам) конституционного статуса Совета Федерации относятся также правовые институты, которые закрепляют: порядок образования Совета Федерации; статус члена Совета Федерации; полномочия по самоорганизации, т. Е. Образованию отдельных внутренних органов, избранию или назначению должностных лиц, возглавляющих ту или иную структуру Совета Федерации; правила и процедуры работы Совета Федерации.
Характеризуя конституционный статус Совета Федерации, следует иметь в виду, что нормы конституции определяют лишь общий каркас его полномочий и порядка деятельности. Конкретизируются конституционные установления, касающиеся функционирования и деятельности Совета Федерации, в федеральных законах, Регламенте, постановлениях Совета Федерации, других законодательных актах. Согласно Федеральному закону «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», в состав Совета Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти, по должности. Конституция Российской Федерации Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г Официальное издание М Юрид лит, 1997 64 с Таким образом, Совет Федерации состоит из 178 представителей 89 субъектов Российской Федерации. С точки зрения субъектного состава Совет Федерации представляет собой палату, призванную отражать федеративное устройство Российской Федерации и учитывать интересы ее субъектов. Такая модель схожа с германской системой образования бундесрата -- верхней палаты парламента ФРГ, который формируется путем представительства от земель, а не через выборы. Предполагается, что таким образом могут быть лучше учтены интересы регионов. Поэтому в числе основополагающих задач Совета Федерации - согласование интересов Федерации с интересами каждого ее субъекта; создание такого положения, чтобы благо страны в целом не оборачивалось ущербом для отдельных ее частей; устранение противоречий между субъектами Российской Федерации, с одной стороны, и федеральным центром, с другой и т.п.
В иерархии элементов конституционного статуса Совета Федерации особое значение имеют нормы, регулирующие его компетенцию. Согласно ст. 102 Конституции РФ, соответствующим законодательным нормам к ведению Совета Федерации относятся:
- 1) утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;
- 2) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного положения;
- 3) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения;
- 4) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации;
- 5) назначение выборов Президента Российской Федерации;
- 6) отрешение Президента Российской Федерации от должности;
- 7) назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Председателя Верховного Суда Российской Федерации, заместителей Председателя Верховного Суда Российской Федерации, членов Президиума Верховного Суда Российской Федерации, судей Верховного Суда Российской Федерации, Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, заместителей Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, судей Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, судей Экономического Суда Содружества Независимых Государств;
- 8) назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации, первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации и заместителей Генерального прокурора Российской Федерации;
- 9) назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты Российской Федерации и половины состава ее аудиторов;
- 10) назначение на должность и освобождение от должности членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации;
- 11) рассмотрение вопросов внешней политики и межпарламентского сотрудничества;
- 12) проведение консультаций по вопросам о назначении и отзыве дипломатических представителей;
- 13) подготовка, рассмотрение и принятие обращения Совета Федерации в Конституционный Суд Российской Федерации.Конституция Российской Федерации Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г Официальное издание М Юрид лит, 1997 64 с
Конституция Российской Федерации содержит и иные установления, касающиеся компетенции Совета Федерации, его законодательной деятельности, внутренней организации, порядка работы, статуса члена Совета Федерации.
Сравнительный анализ зарубежного опыта по устройству национальных парламентов показывает, что при всем разнообразии подходов и факторов, определяющих решение этого вопроса государственного строительства, можно выделить ряд устойчивых тенденций и закономерностей, характерных для общего вектора развития конституционных государств.
Конституционно-правовой институт двухпалатности (бикамерализма) после определенного кризиса получил с 70-х годов XX века общее признание как неотъемлемый признак развитой демократии. За последние тридцать лет число двухпалатных парламентов увеличилось в полтора раза и на сегодняшний день достигло 67, причем эта система принята практически всеми странами мира, наиболее развитыми как в плане демократического устройства, так и в экономическом плане.
С развитием процессов децентрализации (деконцентрации) государственной власти по вертикали и сближением форм политико-территориального устройства унитарных и федеративных государств одним из основных предназначений верхней палаты национального парламента стали интеграция и консолидация интересов регионов, а также их представительство при формировании и осуществлении общегосударственной политики.
С учетом указанных тенденций последнего времени классическое представление о предназначении верхней палаты парламента как элемента системы разделения властей претерпело определенные изменения. В зарубежной теории и практике конституционализма сформировалось устойчивое представление о том, что верхняя палата национального парламента играет триединую роль в системе органов государственной власти. В том числе:
выполняет во внутрипарламентской системе сдержек и противовесов функцию элемента, обеспечивающего качество решений, принимаемых палатами парламента, их взвешенность и относительную независимость от политической конъюнктуры;
является, наряду с нижней палатой парламента, значимым и в достаточной степени самостоятельным элементом системы сдержек и противовесов в устройстве центральной власти;
отражает (практически в единственном числе) на общегосударственном уровне власти политико-территориальное устройство страны и представляет срез интересов территориальных сообществ (в отличие от нижней палаты, отражающей срез интересов социальных слоев и групп, в значительной степени представленных политическими партиями).
Устойчиво сложившейся можно считать также конституционно-правовую позицию, в соответствии с которой верхняя палата парламента является одним из основных гарантов и механизмов обеспечения стабильности и преемственности власти, последовательности в осуществлении стратегической составляющей национальной политики.
Это качество определяется превалирующими в мировой практике принципами и порядком формирования и функционирования верхних палат: ограниченностью непосредственного политического влияния на формирование состава палаты и "мягким" механизмом его ротации, невозможностью роспуска (в 48 странах из 67), приданием (в 15 странах) председателю палаты статуса второго или третьего должностного лица в государстве, в значительном числе случаев (12) замещающего главу государства при невозможности исполнения последним своих полномочий.
В целом конституционно-правовой статус Совета Федерации соответствует указанным общемировым тенденциям.
Роль и место верхней палаты в парламенте определяется как составом ее исключительных полномочий, так и особенностями разграничения и порядка осуществления полномочий палат в сфере их совместной компетенции. К основным из них в Федеральном Собрании относятся:
рассмотрение предложений о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции РФ, принятие законов РФ о поправках к положениям глав 3-8 Конституции РФ;
принятие федеральных конституционных законов и федеральных законов;
осуществление парламентского контроля за использованием бюджетных средств и государственной собственности, формирование в этих целях Счетной палаты РФ и назначение ее аудиторов;
реализация процедуры отрешения от должности Президента РФ.
Законодательная компетенция - совокупность полномочий Совета Федерации по участию в законодательном процессе - образует в соответствии с современной конституционно-правовой практикой демократических государств основную часть компетенции этой палаты российского парламента.
В рамках своей законодательной компетенции Совет Федерации принимает участие в принятии федеральных законодательных актов различного вида. К ним относятся:
законы РФ о внесении поправок к Конституции РФ; в данном случае имеются в виду изменения и дополнения к главам 3-8 российской Конституции, не затрагивающие содержание основ конституционного строя и конституционно-правовой статус человека и гражданина; к этой группе полномочий можно отнести и рассмотрение предложений о пересмотре глав 1, 2 и 9 Конституции РФ;
федеральные конституционные законы - законы, принимаемые только по вопросам, прямо предусмотренным Конституцией РФ и имеющие более высокую юридическую силу по отношению к иным федеральным законам;
федеральные законы; в данном случае к законодательным могут быть отнесены и полномочия Совета Федерации по ратификации и денонсации международных договоров, а также значительная часть полномочий, теоретически относящихся к финансовой компетенции парламента, поскольку в соответствии с российским законодательством ратификация международных договоров, утверждение федерального бюджета и отчета Правительства РФ о его исполнении, установление налогов осуществляются путем принятия специальных федеральных законов.
Объем и формы реализации законодательных полномочий Совета Федерации определяются законодательной процедурой, то есть официально установленным и регламентированным законодательством и иными правовыми актами, порядком внесения проектов законов в Государственную Думу, рассмотрения законопроектов и принятия законов палатами Федерального Собрания, а также их подписания и обнародования Президентом РФ. Законодательная процедура, а следовательно, и участие в ней Совета Федерации имеют определенные особенности в зависимости от вида принимаемых актов.
Во-первых, верхняя (вторая) палата должна обеспечивать представительство региональных интересов при принятии общегосударственных законодательных актов.
Во-вторых, верхняя палата является неотъемлемым элементом внутрипарламентской системы сдержек и противовесов, предотвращая принятие парламентом недостаточно взвешенных решений и осуществляя предварительный контроль конституционности и качества принимаемых законов.
В соответствии с этими принципами Конституцией РФ предусмотрено, что федеральные законы по важнейшим вопросам государственной жизни подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации. К таким вопросам относятся: федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, ратификация и денонсация международных договоров РФ, статус и защита государственной границы РФ, вопросы войны и мира. То же относится и к процедурам принятия законов РФ о внесении поправок к Конституции РФ, а также федеральных конституционных законов.
Кроме того, Совет Федерации вправе по собственному усмотрению решать вопрос о целесообразности официального определения своей позиции и по иным федеральным законам. На практике он рассматривает абсолютное большинство законов, принятых Государственной Думой. Можно полагать, что с переходом членов Совета Федерации в режим работы на постоянной основе ситуации, когда принятый Государственной Думой закон считался одобренным верхней палатой "по умолчанию", будут совсем исключены.
По значимости решений верхних палат для дальнейшей судьбы законов все парламенты делятся на две группы - со "слабой" и "сильной" верхней палатой. "Слабая" верхняя палата имеет право лишь отлагательного вето - ее отрицательное решение может отсрочить окончательное принятие закона парламентом, но не воспрепятствовать ему. В системе же с "сильной" верхней палатой закон может быть принят парламентом только при согласии обеих палат.
Что касается Совета Федерации, то можно считать, что он наделен "слабыми" полномочиями в отношении всех федеральных законов, включая и законы, подлежащие его обязательному рассмотрению, поскольку вето Совета Федерации на такие законы может быть преодолено Государственной Думой квалифицированным большинством голосов. В то же время, Совет Федерации является "сильной" палатой в отношении конституционных законов: его одобрение является обязательным для принятия Федеральным Собранием законов РФ о внесении поправок к Конституции РФ, а также федеральных конституционных законов. Аналогичная ситуация имеет место и при повторном принятии федеральных законов, отклоненных Президентом РФ, путем преодоления обеими палатами Федерального Собрания президентского вето.
В зависимости от стадий законодательного процесса законодательные полномочия верхней палаты классифицируются на полномочия по реализации права законодательной инициативы и полномочия по формированию текста принимаемого закона.
Как субъект права законодательной инициативы Совет Федерации имеет самые широкие возможности. Прежде всего, сюда относится право внесения в Государственную Думу проектов федеральных и федеральных конституционных законов (которым наделены как Совет Федерации в целом, так и отдельные его члены), а также предложений о поправках и пересмотре положений Конституции РФ, в том числе - в виде проектов законов РФ о внесении поправок к Конституции (от имени палаты в целом или группы численностью не менее одной пятой ее членов). Здесь следует также учитывать, что аналогичными правами наделены законодательные (представительные) органы субъектов РФ. Таким, образом, из 723 субъектов права законодательной инициативы более одной трети представляют на федеральном уровне интересы субъектов Федерации, причем ни характер, ни статус их законодательной инициативы не ограничен.
Субъекты права законодательной инициативы, представляющие интересы российских регионов, активно пользуются этим правом. Практика показывает, что их активность по внесению законопроектов в федеральный парламент имеет тенденцию к росту.
Другой, также важной формой проявления права законодательной инициативы Совета Федерации является внесение поправок к тексту законопроекта во время его рассмотрения Государственной Думой. Все перечисленные выше представители интересов субъектов РФ вправе вносить в Государственную Думу: предложения и замечания по концепции законопроекта при его рассмотрении в первом чтении; поправки к тексту при рассмотрении законопроекта во втором чтении.
Кроме того, члены Совета Федерации и официальные представители законодательных органов субъектов РФ могут принимать участие в работе комитетов Государственной Думы при подготовке законопроектов к рассмотрению этой палатой.
В целом столь широкие возможности представительства интересов субъектов РФ в порядке реализации права законодательной инициативы на федеральном уровне следует оценивать как проявление наиболее демократических тенденций в мировой практике.
Законодательные полномочия верхней палаты по непосредственному формированию текста принимаемого закона следует рассматривать в двух аспектах. Первый аспект - это возможность изменения текста при его прохождении через саму верхнюю палату. Второй аспект - возможность отстаивать свою позицию при согласовании несовпадающих позиций палат.
С точки зрения содержания работы над законопроектом (законом) в верхней палате различаются два основных вида законодательной процедуры.
Так называемая "челночная" процедура (США, Великобритания, Франция и др.) заключается в последовательном и многократном прохождении законопроектом каждой из палат, где работа по его рассмотрению и изменению текста строится по одинаковой или сходной процедуре. Процесс принятия закона парламентом завершается при принятии каждой из палат текста в идентичной редакции. Для того чтобы процесс мог быть завершен в приемлемые сроки, используются различные методы: либо решение одной (обычно нижней) палаты считается имеющим более высокую силу (Испания), либо процесс может быть завершен по инициативе третьей стороны, например правительства (Франция), либо вопрос выносится на совместное заседание палат (Индия). Наиболее распространенным способом является создание паритетной согласительной комиссии двух палат парламента (США).
В Федеральном Собрании - парламенте России используется принципиально иной вид законодательной процедуры, в которой Совет Федерации (верхняя палата) лишен права самостоятельно изменять текст закона, принятого Государственной Думой (нижней палатой). Он вправе лишь принять одно из трех решений: одобрить текст, после чего закон считается принятым парламентом в целом; отклонить закон в связи с принципиальным несогласием с его концептуальными положениями, после чего Дума может лишь снять закон с дальнейшего рассмотрения, либо (если речь не идет о конституционном законе) преодолевать вето Совета Федерации квалифицированным (2/3) большинством голосов; отклонить закон с формулировкой необходимых поправок к его тексту и обратиться с предложением к Государственной Думе о создании согласительной комиссии палат для совместного обсуждения возникших разногласий и поиска взаимоприемлемого варианта. Наиболее близким аналогом такой процедуры является организация взаимодействия между Бундесратом и Бундестагом в Германии.
Безусловно, такая роль верхней палаты может рассматриваться как определенная "слабость" ее законодательных полномочий. Однако, как было показано выше, в значительной мере эту "слабость" Совет Федерации компенсирует усилением других составляющих законодательной компетенции.
Независимо от того, использует ли двухпалатный парламент "челночную" или однонаправленную процедуру прохождения законопроекта (закона) между палатами, чрезвычайно большую роль в преодолении возникающих разногласий имеют согласительные комиссии двух палат парламента. Они могут действовать на постоянной основе либо создаваться на временной основе для работы над конкретным законопроектом. Принимаемые такой комиссией решения могут иметь различную силу: в одних случаях решение комиссии носит рекомендательный характер и должно быть утверждено (или отвергнуто) палатами (Франция, Россия); в других случаях комиссия управомочена принимать окончательное решение по закону, после которого акт направляется главе государства для подписания и обнародования (США). Отличаются и порядок делегирования в состав комиссии представителей палат, и порядок принятия итоговых решений.
Общим во всех случаях является паритетный принцип формирования комиссии и ее основное назначение: обеспечение единства и эффективности действий парламента как целостного института государственной власти.
Опыт показывает, что механизм согласительных комиссий Государственной Думы и Совета Федерации соответствует своему предназначению.
Так, за 2005-2006 гг. (период работы Государственной Думы второго созыва) Думой было принято 1036 законов. В 88 процентов случаев по этим законам было достигнуто согласие обеих палат Федерального Собрания, в том числе в 73 процентах случаев достигнуто тройственное согласие между Думой, Советом Федерации и Президентом РФ - законы вступили в силу в редакциях, одобренных обеими палатами. Варианты возможной судьбы законов, по которым было достигнуто согласие между палатами Федерального Собрания Российской Федерации, представлены на рис 1.
Рис. 1.
А (64%) - законы, одобренные Советом Федерации, подписанные и обнародованные Президентом РФ без отклонений
Б (13%) - законы, отклоненные Советом Федерации, но впоследствии принятые палатами в согласованной редакции
В (6%) - законы, принятые палатами в согласованной редакции после их отклонения Президентом РФ
Г (4%) - законы, по которым после отклонения Президентом РФ обе палаты преодолели президентское вето
Д (13%) - законы, одобренные Советом Федерации, но по которым впоследствии не были преодолены разногласия с Президентом РФ
Статистические данные проявляют следующие закономерности во взаимодействии палат Федерального Собрания. Во-первых, высокую степень итоговой результативности совместной работы Совета Федерации и Государственной Думы, во-вторых, высокий авторитет позиции Совета Федерации и, в-третьих, - высокую результативность согласительных процедур между палатами в тех случаях, когда они используются.
В результате изучения данной главы обучающийся должен:
- знать особенности формирования Совета Федерации; порядок избрания депутатов Государственной Думы; виды актов принимаемых Советом Федерации и Государственной Думой;
- уметь раскрывать основные формы деятельности палат Федерального Собрания; обобщать нормы, определяющие функции и полномочия Федерального Собрания;
- владеть навыками системного анализа положений Конституции РФ и федерального законодательства, определяющих конституционно-правовой статус Государственной Думы и Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации.
Конституционно-правовой статус Федерального Собрания Российской Федерации
В Российской Федерации представительным и законодательным органом, парламентом является Федеральное Собрание (ст. 94 Конституции РФ). Российский парламент, в соответствии со ст. 99 Конституции РФ, является постоянно действующим органом государственной власти.
Наименование "Федеральное Собрание" подчеркивает обусловленность статуса парламента федеративной природой государства.
Согласно ч. 1 ст. 95 Конституции РФ Федеральное Собрание состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы.
Государственная Дума формируется из депутатов, представляющих интересы всего населения России, а Совет Федерации состоит из членов, представляющих субъекты РФ. Если Государственную Думу признают символом прямого представительства российского народа, то Совет Федерации определяют как участника системы отношений опосредованного народного представительства.
Основным направлением деятельности Федерального Собрания РФ является принятие законов, обладающих после Конституции РФ высшей юридической силой по сравнению с иными нормативными правовыми актами.
Основы конституционно-правового статуса Федерального Собрания определяются Конституцией РФ (гл. 5 "Федеральное Собрание" и другие главы). Специальный федеральный закон, регулирующий конституционно-правовой статус Федерального Собрания, отсутствует.
Порядок формирования Совета Федерации и избрания депутатов Государственной Думы
Процедура формирования Совета Федерации и избрания Государственной Думы в современный период, согласно положению ч. 2 ст. 96 Конституции РФ, установлена Федеральными законами от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и от 3 февраля 2012 г. № 229-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации".
Полномочиями в соответствии с ч. 2 ст. 95 Конституции РФ в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Следует отметить, что только представители указанных органов могут входить в Совет Федерации.
Формирование Совета Федерации , члена Совета Федерации может быть наделен гражданин Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, и достигший возраста 30 лет.
Кандидатура для избрания представителя в Совет Федерации от однопалатного или двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ вносится на рассмотрение этого органа его председателем или председателями палат. Альтернативную кандидатуру может вынести также группа депутатов численностью не менее 1/3 от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.
Избрание представителя законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в зависимости от структуры этого органа может проходить по-разному. Если в субъекте РФ однопалатный законодательный (представительный) орган государственной власти, то представитель от этого органа избирается этим же органом на срок его полномочий. Если законодательный орган двухпалатный, то такой представитель избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты.
Решение об избрании представителя в Совет Федерации принимается тайным голосованием и оформляется постановлением однопалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ или совместным постановлением обеих палат двухпалатного законодательного органа субъекта РФ.
Представитель от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом субъекта РФ на срок его полномочий.
В случае, если высшее должностное лицо субъекта РФ избирается гражданами, проживающими на территории данного субъекта РФ, каждый кандидат на данную должность представляет в соответствующую избирательную комиссию три кандидатуры, одна из которых в случае избрания представившего ее кандидата будет наделена полномочиями члена Совета Федерации. В случае, если конституцией (уставом), законом субъекта РФ предусмотрено избрание высшего должностного лица субъекта РФ депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, кандидат на должность высшего должностного лица субъекта РФ представляет кандидатуры представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ в законодательный (представительный) орган соответствующего субъекта РФ. Решение о наделении полномочиями члена Совета Федерации – представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ должно быть принято вновь избранным высшим должностным лицом субъекта РФ не позднее чем на следующий день после дня его вступления в должность. Данное решение оформляется соответствующим указом (постановлением).
Орган государственной власти субъекта РФ, принявший решение об избрании (о назначении) члена Совета Федерации, не позднее чем на следующий день после дня вступления решения в силу размещает его на официальном сайте данного органа государственной власти субъекта РФ в сети Интернет и направляет его в Совет Федерации.
Полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня принятия Советом Федерации решения о подтверждении его полномочий, а прекращаются со дня принятия Советом Федерации решения о подтверждении полномочий нового члена Совета Федерации – представителя от того же органа государственной власти субъекта РФ, что необходимо для непрерывности осуществления государственной власти.
Совет Федерации - верхняя палата Федерального Собрания (парламента России), включающая, согласно российской Конституции, по 2 представителя от каждого субъекта РФ - по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.
Согласно статье 102 Конституции Российской Федерации к ведению Совета Федерации относятся:
· утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;
· утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного положения;
· утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения
· назначение выборов Президента Российской Федерации;
По вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией Российской Федерации, Совет Федерации принимает постановления, которые принимаются большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией Российской Федерации.
В области законотворчества Совет Федерации занимает по отношению к Государственной Думе подчинённую роль. Любые законы сначала вносятся в Государственную Думу, и лишь после одобрения нижней палатой поступают на рассмотрение Совета Федерации.
При рассмотрении принятых Государственной Думой законов, Совет Федерации не имеет право внесения поправок, а может либо одобрить, либо отклонить закон в целом. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации.
Обстоятельства, исключающие преступность деяния и пределы их правомерности.
Обстоятельства, исключающие преступность деяния - это признаваемые уголовным правом условия, при которых деяния, формально содержащие в себе признаки объективной стороны предусмотренного уголовным законом преступления, не влекут за собой уголовной ответственности.
34. Уголовная ответственность
Уголовная ответственность является одним из видов юридической ответственности.
Юридическая ответственность неразрывно связана с государством, нормами права, обязанностью и противоправным поведением граждан и их объединений. Государство, издавая нормы права, определяет юридическую ответственность субъектов независимо от их воли и желания, она носит государственно-принудительный характер.
В отличие от моральной ответственности юридическая ответственность характеризуется наличием государственного принуждения. Характерная особенность такого принуждения заключается в том, что сама эта деятельность строго регламентирована законом, имеет свои правовые рамки.
Субъектами юридической ответственности с одной стороны выступает государство в лице государственных органов и должностных лиц (суд, прокуратура, милиция, различные административные органы и т.п.), с другой стороны выступают физические лица и их объединения. Государство в этих правоотношениях всегда выступает в качестве субъекта наделенного властными полномочиями.
Юридическая ответственность имеет следующие основные признаки:
· юридическая ответственность выступает в качестве правового отношения возникающего между государством в лице его специальных органов и правонарушителем;
· юридическая ответственность выражается в определенных отрицательных последствиях для правонарушителя в виде личного, имущественного, организационно-физического лишения либо ограничения;
· юридическая ответственность всегда урегулирована нормативно-правовыми актами;
· юридическая ответственность воплощается в строго установленном законом порядке;
· юридическая ответственность наступает за совершенное правонарушение.
Уголовной ответственности присущи все вышеперечисленные признаки. Однако уголовная ответственность имеет ряд особенностей, отличающих ее от других видов ответственности (административной, гражданско-правовой, дисциплинарной ответственности).
Эти особенности выражаются в следующем:
· уголовная ответственность от имени государства применяется только строго определенными органами (суд, прокуратура, следствие, дознание);
· уголовная ответственность выражается в наиболее жестких, но строго определенных видах отрицательных последствий (уголовных наказаний) для правонарушителя;
· уголовная ответственность устанавливается исключительно нормами Уголовного кодекса;
· уголовная ответственность воплощается в порядке установленном нормами уголовно-процессуального законодательства, малейшее отступление от которых, приводит к неправомерности применения уголовной ответственности;
· уголовная ответственность наступает за совершенное деяние, которое в особенной части Уголовного кодекса определено как преступление.
Таким образом, уголовная ответственность представляет собой правовое отношение, возникающее между государством в лице строго определенных органов и физическим лицом, совершившим деяние, определенное Особенной частью Уголовного кодекса, как преступление и выражающейся в применении к виновному в строго установленном процессуальном порядке государственного принуждения (уголовного наказания).
Уголовная ответственность реализуется в виде:
· привлечения к уголовной ответственности;
· назначения наказания;
· исполнения наказания;
· судимости.
Основание уголовной ответственности.Уголовное законодательство Российской Федерации устанавливает, что основанием уголовной ответственности является совершение деяния, содержащего все признаки состава преступления, предусмотренного уголовным законом (ст. 8 УК РФ).
Объективным основанием уголовной ответственности является совершение физическим лицом не любого деяния, а только общественно опасного, которое посягает на охраняемые уголовным законом общественные отношения.
Вместе с тем уголовное законодательство РФ, категорически отвергает объективное вменение и признает возможность наступления ответственности только тогда, когда лицо совершило общественно опасное деяние виновно, то есть умышленно или по неосторожности. Следовательно, виновность лица при совершении преступления является субъективным основанием уголовной ответственности.
Объективные и субъективные основания ответственности позволяют установить, что именно данное лицо совершило общественно опасное деяние. Поэтому, для уголовной ответственности требуется установить правовое основание, каковым в соответствии со ст. 8 УК является наличие в содеянном всех признаков состава преступления.
Под составом преступления понимается совокупность определенных признаков (элементов), при наличии которых совершенное общественно опасное деяние признается преступлением. К таким обязательным признакам относятся: объект преступления, объективная сторона преступления, субъект преступления, субъективная сторона преступления.
Объект преступления - это общественные отношения, сложившиеся в обществе, интересы и блага, охраняемые уголовным законом, на которые посягает то или иное преступное посягательство.Объективная сторона характеризует внешнее проявление общественно опасного посягательства на охраняемый уголовным законом объект выраженное в действии или бездействии. Субъектом преступления признается физическое вменяемое лицо, совершившее общественно опасное деяние, предусмотренное Особенной частью УК, достигшее установленного законом возраста уголовной ответственности.Субъективная сторона характеризует внутреннее, психическое отношение лица к содеянному и к наступившим последствиям. Более подробно все эти элементы состава будут рассмотрены в дальнейшем.
Только состав преступления содержит в себе объективные и субъективные основания для привлечения виновного к уголовной ответственности. Наличие всех признаков состава преступления строго обязательно. Отсутствие хотя бы одного из них исключает возможность привлечения лица к уголовной ответственности.
виды уголовных наказаний
Наказание - мера государственного принуждения, предусмотренного УК РФ, применяемая по приговору суда от имени государства к лицу, признанному виновным в совершении преступления.
Наказание применяется в целях восстановления социальной справедливости, а также в целях исправления осужденного и предупреждения совершения новых преступлений.
Уголовный кодекс РФ насчитывает 13 видов наказания, которые подразделяется на две группы: основные (применяемые самостоятельно) и дополнительные (применяемые только в сочетании с основными), а также и меры, применяемые в качестве как основных, так и дополнительных.
Обязательные работы, исправительные работы, ограничение по военной службе, ограничение свободы, арест, содержание в дисциплинарной воинской части, лишение свободы на определенный срок, пожизненное лишение свободы, смертная казнь применяются только в качестве основных видов наказаний.
Штраф и лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью применяются в качестве как основных, так и дополнительных видов наказаний.
Лишение специального, воинского или почетного звания, классного чина и государственных наград применяются только в качестве дополнительных видов наказаний. Конфискация имущества исключена из перечня видов наказания и на сегодняшний день применяется как иная мера уголовно-правового характера.
Штраф есть денежное взыскание, назначаемое в пределах, предусмотренных УК РФ.
Сущность штрафа состоит в ущемлении имущественных интересов лица, виновного в совершении преступления.
Определение размера штрафа предусмотрено двумя способами:
в виде определенной денежной суммы (от 2,5 тыс. руб. до 1 млн руб.);
в виде заработной платы или иного дохода осужденного за определенный период (от двух недель до пяти лег).
Это имеет важное практическое значение, так как наказание одинаково репрессивно по отношению к различным слоям населения.
В случае злостного уклонения от уплаты штрафа, назначенного в качестве основного наказания, он заменяется в пределах санкции, предусмотренной статьей Особенной части УК РФ (ч. 5 ст. 46).
Понятие злостного уклонения от уплаты штрафа определено уголовно-исполнительным законом: злостно уклоняющимся от уплаты штрафа признается осужденный, не уплативший штраф либо часть штрафа в срок, установленный ч. 1, 3 ст. 32 УИК РФ.
Лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью состоит в запрещении занимать должности на государственной службе, в органах местного самоуправления либо заниматься определенной профессиональной или иной деятельностью.
При осуждении за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления с учетом личности виновного суд может лишить его специального, воинского или почетного звания, классного чина и государственных наград.
Обязательные работы заключаются в выполнении осужденным в свободное от основной работы или учебы время бесплатных общественно полезных работ. Вид обязательных работ и объекты, на которых они отрабатываются, определяются органами местного самоуправления по согласованию с уголовно-исполнительными.
Особенностями рассматриваемого вида наказания являются:
обязательность работ;
выполнение работ только в свободное от основной работы или учебы время;
бесплатность работ для осужденного;
определение вида работ и объектов, где они отбываются, органами местного самоуправления по согласованию с уголовно-исполнительными инспекциями.
В отношении осужденных, злостно уклоняющихся от отбывания обязательных работ, уголовно-исполнительная инспекция направляет в суд представление о замене обязательных работ другим видом наказания в соответствии с ч. 3 ст. 49 УК РФ.
Исправительные работы назначаются осужденному, не имеющему основного места работы, и отбываются в местах, определяемых органом местного самоуправления по согласованию с органом, исполняющим наказания в виде исправительных работ, но в районе места жительства осужденного.
В случае злостного уклонения от отбывания наказания лицом, осужденным к исправительным работам, суд может заменить неотбытую часть наказания ограничением свободы, арестом или лишением свободы из расчета один день ограничения свободы за один день исправительных работ, один день ареста за два дня исправительных работ, один день лишения свободы за три дня исправительных работ (ч. 4 ст. 50 УК РФ).
Ограничение по военной службе состоит в лишении возможности повышения в должности и воинском звании осужденных военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, с одновременным удержанием в доход государства установленной приговором суда части их денежного довольствия (ст. 51 УК РФ).
Во время отбывания ограничения по военной службе осужденный не может быть повышен в должности, воинском звании, а срок наказания не засчитывается в срок выслуги лет для присвоения очередного воинского звания (ч. 2 ст. 51 УК РФ). Ограничение по военной службе назначается на срок от трех месяцев до двух лет, а при замене военнослужащему исправительных работ, назначенных за совершение преступлений, не связанных с военной службой, ограничением по военной службе, - на срок от двух месяцев до двух лет. Если с учетом характера совершенного преступления и иных обстоятельств осужденный военнослужащий не может быть оставлен в должности, связанной с руководством подчиненными, он по решению соответствующего командира воинской части перемещается на другую должность как в пределах воинской части, гак и в связи с переводом в другую часть или местность (ст. 145 УИК РФ).
Ограничение свободы заключается в содержании осужденного, достигшего к моменту вынесения приговора 18-летнего возраста, в специальном учреждении без изоляции от общества в условиях осуществления за ним надзора (ч. 1 ст. 53 УК РФ).
В случае злостного уклонения осужденного от отбывания ограничения свободы оно заменяется лишением свободы на срок ограничения свободы, назначаемого приговором суда. При этом время отбытия ограничения свободы засчитывается в срок лишения свободы из расчета один день лишения свободы за один день ограничения свободы (ч. 4 ст. 53 УК РФ).
Арест заключается в содержании осужденного в условиях строгой изоляции от общества и устанавливается на срок от одного до шести месяцев. В случае замены обязательных работ или исправительных работ арестом он может быть назначен на срок менее одного месяца.
Арест не назначается лицам, не достигшим к моменту вынесения судом приговора 16-летнего возраста, а также беременным женщинам и женщинам, имеющим детей в возрасте до 14 лет.
Содержание в дисциплинарной воинской части назначается военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, а также военнослужащим, проходящим военную службу по контракту на должностях рядового и сержантского состава, если они на момент вынесения судом приговора не отслужили установленного законом срока службы по призыву. Это наказание устанавливается на срок от трех месяцев до двух лет.
Лишение свободы заключается в изоляции осужденного от общества путем направления его в колонию-поселение, помещения в воспитательную колонию, лечебное исправительное учреждение, исправительную колонию общего, строгого или особого режима либо в тюрьму.
Лишение свободы устанавливается на срок от двух месяцев до 20 лет.
В случае частичного или полного сложения сроков лишения свободы при назначении наказаний по совокупности преступлений максимальный срок лишения свободы не может быть более 25 лет, а по совокупности приговоров - более 30 лег.
Пожизненное лишение свободы устанавливается только за совершение особо тяжких преступлений, посягающих на жизнь, а также за совершение особо тяжких преступлений против общественной безопасности.
Пожизненное лишение свободы не назначается женщинам, а также лицам, совершившим преступления в возрасте до 18 лет, и мужчинам, достигшим к моменту вынесения судом приговора 65-летнего возраста.
Смертная казнь как исключительная мера наказания может быть установлена только за особо тяжкие преступления, посягающие на жизнь. В настоящее время в России существует мораторий на смертную казнь до 2010 г. Конституционный Суд РФ своим постановлением от 2 февраля 1999 г. № 3-П установил, что до создания судов присяжных заседателей во всех субъектах Российской Федерации смертная казнь не может назначаться ни одним судом Российской Федерации.