Валерий Шарифулин/ТАСС
Коллегия Счетной палаты Российской Федерации под председательством Татьяны Голиковой рассмотрела результаты контрольного мероприятия «Проверка законности и эффективности расходования средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на предоставление жилых помещений детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, и лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в 2014-2015 годах и истекшем периоде 2016 года)». Проверка проведена в соответствии с поручением Президента Российской Федерации.
Объекты контрольного мероприятия: Минобрнауки России, Минфин России, Правительство Ростовской области, Правительство Саратовской области, Администрация Приморского края, Администрация Смоленской области; Администрация Кемеровской области.
Проверяемый период: 2014-2015 гг. и истекший период 2016 г.
С докладом выступил аудитор Владимир Катренко.
Как было отмечено на Коллегии, результаты проведенной проверки не позволяют пока говорить о решении в ближайшей перспективе проблемы, связанной с обеспечением жильём детей-сирот.
Согласно полученным в ходе проверки данным, численность детей–сирот, состоящих на учете в качестве нуждающихся в обеспечении жилыми помещениями, за 2014-2015 гг. выросла на 15,4%, составив на 1 января 2016 г. 229,82 тыс. человек. Численность детей–сирот, у которых право на обеспечение жилыми помещениями возникло и не реализовано, увеличилась на 20,9%, составив на 1 января 2016 г. 140,24 тыс. человек или 61% от общей численности детей–сирот, состоящих на жилищном учете. При этом численность детей–сирот, обеспеченных жилыми помещениями, уменьшилась на 1,38 тыс. человек или на 4,8% (в 2015 г. обеспечено 26,91 тыс. человек, в 2014 г. – 28,29 тыс. человек).
«Мы видим, что темпы обеспечения жилыми помещениями детей–сирот не соответствуют темпам роста численности нуждающихся в обеспечении жильем. В результате задолженность по обеспечению детей-сирот жилыми помещениями не снижается. Анализ ситуации, складывающейся в 2016 году, также не позволяет прогнозировать тенденцию снижения задолженности перед детьми-сиротами. На 1 июля 2016 г. задолженность сложилась в отношении 142,2 тыс. детей-сирот, или 62% от общей численности детей-сирот, включенных в список», - заявил в ходе своего выступления на Коллегии Владимир Катренко.
Ресурсное обеспечение
За 2014-2015 гг. на обеспечение детей-сирот жилыми помещениями было израсходовано 67,5 млрд рублей, из них 14,7 млрд рублей (21,8%) – средства федерального бюджета, 52,8 млрд рублей (78,2%) – средства региональных бюджетов.
В 2014 г. главным распорядителем средств федерального бюджета на обеспечение детей-сирот жилыми помещениями был Минфин России, с 2015 г. – им стало Минобрнауки России.
Как было отмечено на Коллегии, при смене главного распорядителя Минфином не были переданы в Минобрнауки сведения о расходовании регионами предоставляемых субсидий. Со стороны Минобрнауки меры для получения этих сведений также не принимались. «Данная ситуация привела к тому, что кассовые расходы за счет субсидии в бюджетном учете за 2015 год были отражены Минобрнауки без учета расходования регионами разрешенных к использованию в 2015 году остатков субсидии 2014 года».
Проверка показала, что перечисление субсидий регионам осуществлялось Минобрнауки позже срока, предусмотренного в заявках. Так, в первом полугодии 2016 г. было перечислено только 1,8 млрд рублей из заявленных 5,3 млрд рублей.
Требуемый уровень финансирования расходных обязательств за счет собственных средств субъекта в 2014 г. не обеспечен в 4 регионах на сумму 170 млн рублей, в 2015 г. – в 1 регионе на сумму 31 млн рублей. По указанным фактам подготовлено уведомление в Минфин о применении бюджетных мер принуждения.
На Коллегии также отмечалось, что расчет субсидии на 2015 год регионам был осуществлен без учета уровня расчетной бюджетной обеспеченности. В результате 38 регионам объем субсидии в 2015 году был завышен, а 47 субъектам – занижен. Общая сумма отклонений составила 18 млн рублей.
Неиспользованные за 2015 год остатки субсидий в объеме около 526 млн рублей в 2016 году возвращены в доход федерального бюджета (в 2014 году регионами было возвращено в федеральный бюджет более 570 млн. рублей). При этом информация о потребности регионов в неиспользованных остатках за 2015 год Минобрнауки направлена в Минфин с нарушением установленного Правительством срока, что явилось причиной отказа Минфина в согласовании их использования. По оценке Счетной палаты, в целом по Российской Федерации потребность регионов в средствах для погашения задолженности по обеспечению жильем детей–сирот составляет более 142 млрд рублей.
Недостатки нормативного регулирования
С 1 января 2013 года обеспечение детей-сирот жилыми помещениями отнесено к полномочиям органов государственной власти регионов. В 62 регионах полномочия по обеспечению детей-сирот жилыми помещениями переданы органам местного самоуправления.
Как было установлено в ходе проверки, контроль за исполнением переданных регионам государственных полномочий на должном уровне не осуществляется. Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере обеспечения жилыми помещениями детей-сирот, не определен. Деятельность регионов по предоставлению жилых помещений детям-сиротам осуществляется в отсутствие установленных единых подходов.
В частности, отсутствуют единые подходы к формированию первичного списка детей–сирот, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями на муниципальном уровне и списка детей–сирот, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями в целом по региону, в том числе в пределах одного региона. Сроки формирования единых списков не установлены, межведомственное взаимодействие не налажено. Информация о детях–сиротах, включенных в муниципальные списки, представляется органами местного самоуправления в орган исполнительный власти региона, уполномоченный на ведение единого списка и организацию контроля за его формированием, несвоевременно и некачественно. Контроль за формированием списков на должном уровне не осуществляется.
Так, включение детей–сирот в единый список в Приморском крае в 2014-2016 гг. осуществлялось в срок от 4 месяцев до 1 года с момента поступления необходимых документов. Установлен факт отказа в августе 2015 г. ребенку-сироте во включении в список детей-сирот, подлежащих обеспечению жилыми помещениями, в связи с непредставлением территориальным органом опеки и попечительства документа, подтверждающего изменение фамилии матери. По состоянию на август 2016 г. необходимый документ не представлен, меры по оказанию содействия ребенку в получении данного документа не приняты.
В Ростовской области в 2014–2016 гг. по 32 учетным делам детей–сирот документы, необходимые для их включения в единый список, органами местного самоуправления направлялись в министерство общего и профессионального образования от 3 дней до 11 месяцев позже установленного срока.
Отсутствие взаимодействия между муниципальными образованиями сопряжено с риском возникновения ситуации, при которой дети-сироты, включенные в список в одном муниципальном образовании, а затем переехавшие в другой и вновь обратившиеся в соответствующий орган местного самоуправления, могут получить жилое помещение дважды. В ходе проверки выявлен факт, когда ребенок–сирота в 2015 г. получивший жилое помещение в г. Новокузнецке Кемеровской области, по состоянию на 1 июля 2016 года состоял на жилищном учете в г. Киселевске той же области.
Таким образом, имеющиеся данные о численности детей–сирот, нуждающихся в предоставлении жилого помещения, и, соответственно, об объемах средств бюджетов бюджетной системы для удовлетворения этой потребности, нельзя считать достоверными. Соответственно, оценить эффективность обеспечения жилыми помещениями детей–сирот не представляется возможным.
На Коллегии также обращалось внимание на различие подходов регионов к реализации прав детей–сирот на жилое помещение.
Так, в Ростовской области дети–сироты обеспечиваются жильем детей-сирот исходя из даты включения их в список. В Кемеровской области жилье в первую очередь предоставляется тем детям–сиротам, в отношении которых вынесены решения судов о предоставлении жилых помещений. В Саратовской области жилые помещения предоставляются посредством проведения жеребьевки. При этом жеребьевка проводится в основном среди лиц, имеющих судебные решения.
Проверка также показала, что без судебных решений получить жилое помещение детям–сиротам практически невозможно. «Во всех регионах более 95% жилых помещений предоставляются детям-сиротам по судебным решениям», - отметил аудитор.
По данным ФССП России на 1 июля 2016 года количество неоконченных исполнительных производств, связанных с предоставлением жилых помещений детям-сиротам, составило 21 563 (на 1 января 2014 года – 14 710, на 1 января 2015 года – 16 181, на 1 января 2016 года – 20 400).
За 2014-2015 годы и первое полугодие 2016 года исполнено 22 251 судебное решение (в 2014 году – 8 629 судебных решений, в 2015 году – 9 267 судебных решений, в первом полугодии 2016 года – 4 355 судебных решений).
Нарушения, допущенные регионами при предоставлении жилых помещений для детей-сирот
Проверка показала, что предоставление детям-сиротам жилых помещений осуществляется с многочисленными нарушениями законодательства.
Например, в Смоленской области в нарушение Правил отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду на 209 жилых помещений отсутствовали технические паспорта и заключения об их соответствии предъявляемым требованиям.
В специализированном жилом фонде Смоленской области выявлено 10 квартир, приобретенных в 2013-2016 гг. и до настоящего времени детям-сиротам не предоставленных. Еще 5 приобретенных в 2013 г. жилых помещений не переданы в специализированный жилищный фонд для детей–сирот и, соответственно, не предоставлены детям-сиротам. При этом расходы на приобретение вышеуказанных жилых помещений составили свыше 15 млн рублей.
В Приморском крае сроки включения жилых помещений в состав специализированного жилищного фонда, установленные законодательством региона, были нарушены на один месяц.
Как показала проверка, приоритетным способом формирования специализированного жилищного фонда для детей–сирот в 48 регионах являлось приобретение жилья. При этом половина жилья приобреталось на вторичном рынке. «Учитывая, что средняя стоимость приобретения жилья на первичном рынке в 2015 году составила 51,53 тыс. рублей за кв. метр общей площади, а на вторичном рынке – 56,28 тыс. рублей, по оценке Счетной палаты в экономия от приобретения нового жилья составила бы около 1 млрд рублей», - отметил Владимир Катренко.
Установлены факты предоставления недостаточно качественных жилых помещений, приобретаемых на вторичном рынке жилья в многоквартирных домах 1948-1972 годов постройки, с высокой степенью износа, требующих ремонта.
Так, в Смоленской области в 6 из 31 осмотренного в ходе проверки жилого помещения требуется ремонт газового отопления, труб водоснабжения, замена лаг в прихожей и на кухне, текущий ремонт санузлов и потолков.
К примеру, в ходе осмотра жилого помещения, приобретенного в Смоленской области, установлено, что в двухквартирном одноэтажном доме деревянной постройки отсутствуют ванная или душевая кабина, мойка на кухне не подключена, входная дверь в жилое помещение, сертификаты или документация на которую отсутствует, выполнена из неустановленного легкого материала, который не обеспечивает защиты квартиры. При этом администрацией Краснинского поселения жилое помещение принято как соответствующее всем требованиям. «Указанный факт, - отметил Владимир Катренко, - свидетельствует о несоблюдении прав ребенка-сироты на обеспечение благоустроенным жилым помещением и неэффективном расходовании бюджетных средств в размере 760,19 тыс. рублей». По данному факту будет направлено обращение в Генеральную прокуратуру.
Зачастую жилые помещения для детей-сирот приобретаются в населенных пунктах со слабо развитой социальной инфраструктурой и проблемами в части обеспечения занятости населения. Так, в Смоленской области жилье для детей-сирот было приобретено в поселке Пронино, в котором объекты социальной инфраструктуры (поликлиники, школы, детские сады, аптеки) отсутствуют.
Как было отмечено на Коллегии, дети-сироты от предлагаемого жилого помещения отказываются крайне редко. Так, за 2014–2016 гг. в Ростовской области зарегистрировано только 9 случаев отказа детей–сирот от предлагаемых жилых помещений по причине неудовлетворенности местностью, на территории которой располагается жилое помещение, в Смоленской области - 15 случаев, в Саратовской области – 7 случаев. При этом следует отметить, что меры по перераспределению этих жилых помещений другим детям–сиротам, состоящим на учете на получение жилья, не принимаются.
Фактический срок ожидания обеспечения жилыми помещениями детей-сирот с момента исполнения ребенку 18 лет в целом по Российской Федерации в среднем составляет 5-7 лет. Однако в ходе проверки установлены случаи, когда ожидание обеспечения жилым помещением составляет более 20 лет. Так, в 2014 г. в Кемеровской области жилым помещением были обеспечены лица из числа детей-сирот 1973 и 1975 года рождения, состоящие на учете с 1994 и 1996 годов.
В ходе проверки также были установлены нарушения при заключении с детьми-сиротами договоров найма жилого помещения.
Например, в Ростовской области и Приморском крае договоры найма, заключаемые с детьми-сиротами, в ряде случаев не соответствовали типовому договору, установленному Правительством, что создавало риски нарушения прав ребенка, например, на регистрацию по месту жительства в предоставленном жилом помещении. В Саратовской области в нарушение Федерального закона № 159-ФЗ 11 договоров с детьми-сиротами были заключены на 4 года вместо 5 лет.
В нарушение Жилищного кодекса в Кемеровской области договоры найма специализированных жилых помещений заключались с детьми–сиротами до возникновения права собственности муниципальных образований на них. В Ростовской области с детьми–сиротами заключены 5 договоров найма на жилые помещения, не включенные в специализированный жилищный фонд.
Коллегия приняла решение направить информационные письма главе государства и в Правительство Российской Федерации, представления - в Минобрнауки России, правительства Ростовской области, Саратовской области и Приморского края, администрации Кемеровской и Смоленской областей, уведомление о применении бюджетных мер принуждения – в Минфин России, обращение – в Генпрокуратуру. Отчет о результатах проверки будет направлен в палаты Федерального Собрания.
Справочно:
Государственные гарантии жилищных прав детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей и лиц из числа детей–сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, установлены Жилищным кодексом Российской Федерации, Семейным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей–сирот и детей, оставшихся без попечения родителей».
Ключевые факты
Численность детей-сирот, состоящих на учете в качестве нуждающихся в обеспечении жилыми помещениями, за 2014-2015 гг. выросла на 15,4%, составив на 1 января 2016 г. 229,82 тыс. человек. При этом численность детей–сирот, обеспеченных жилыми помещениями, уменьшилась на 1,38 тыс. человек или на 4,8% (в 2015 г. обеспечено 26,91 тыс. человек, в 2014 г. – 28,29 тыс. человек).
За 2014-2015 гг. на обеспечение детей-сирот жилыми помещениями было израсходовано 67,5 млрд рублей, из них 14,7 млрд рублей (21,8%) - средства федерального бюджета, 52,8 млрд рублей (78,2%) – средства региональных бюджетов.
По оценке Счетной палаты, в целом по Российской Федерации потребность регионов в средствах для погашения задолженности по обеспечению жильем детей-сирот составляет более 142 млрд рублей.
Во всех регионах более 95% жилых помещений предоставляются детям-сиротам по судебным решениям. По данным ФССП России на 1 июля 2016 года количество неоконченных исполнительных производств, связанных с предоставлением жилых помещений детям-сиротам, составило 21 563.
По информации 80 регионов за проверяемый период из 69,45 тыс. жилых помещений, включенных в специализированный жилищный фонд для детей-сирот, 77 жилых помещений были признаны в дальнейшем непригодными для проживания в соответствии с законодательством Российской Федерации.