Ранее уже шел разговор о динамическом измерении принятия политических решений, что теперь требует специальной интерпретации политико-управленческого процесса с точки зрения его функционирования и изменения в пространственно-временном континууме. Модель, ориентированная на подобного рода интерпретацию, была разработана в англо-американской политологии, получив, правда, при этом различные названия: «процессуальной» (policy process), «стадиальной» (stagist), «круговой» (circular), «циклической» (policy cycle) или даже «жизненного цикла» (policy life cycle)". В течение 1970-80-х годов именно концепция политического цикла считалась базовой и доминирующей моделью в трактовке принятия государственных решений76. Да и на рубеже XX и XXI веков сохранилось еще немало сторонников данной модели, о чем подробнее будет упомянуто отдельно. Основная идея концептуальной модели политико-управленческого цикла сводится к тому, что собственно принятие политических решений есть динамический процесс, состоящий из функционально определенных и последовательно расположенных стадий (или фаз). Генезис данного концепта восходит к двум основным источникам. Во-первых, это системный подход к политическому процессу, нашедший свое отражение в общей теории политической системы, которая была разработана Дэвидом Истоном в 1950-60-е годы. Именно Д. Истон ввел в оборот политической науки знаменитый таксон «вход-выход». Согласно его подходу функционирование политической системы (или политический процесс) сводится к четырем основным фазам: 1) «входа» (input), когда социальная среда воздействует на политическую систему посредством выдвижения требований и
"См., например: The Policy Cycle / Ed. by J. May and A. Wildavsky. Beverly Hills, 1978.
74 См.: Kelly R., Palumbo 0. Theories of Policy Making // Encyclopedia of Government and Politics / Ed. by M. Hawksworm and M. Kogan. P. 651.
оказания поддержки со стороны граждан; 2) «конверсии», когда ЦПР перерабатывают эту информацию в проекты решений; 3) «выхода» (output), когда государственные органы осуще- ствпяют решения и действия; 4) «обратной связи» (feedback), когда результаты и эффекты государственной политики воздействуют на состояние социальной среды, которая должна находиться в определенном равновесии (гомеостазе) с управляющим центром, то есть самой политической системой. Благодаря теории политической системы были сформированы важные предпосылки для разработки динамико-стадиальной модели принятия решений, поскольку стадии управленческого процесса (policy process) должны каким-то образом коррелировать с обозначенными выше фазами политического процесса (political process). К примеру, построение повестки дня соответствует «входу», формулирование и выбор альтернатив - «конверсии», утверждение и осуществление решений - «выходу», а контроль и оценка результатов - «петле обратной связи». С другой стороны, на формирование стадиальной модели известное влияние оказали идеи «рационалистической эвристики», которые выдвинули Дж. Дьюи и Г. Саймон, также как и концепция бихевиоралистского управления Г. Лассуэлла. Первые предложили в 1910-40-е годы две трехфазовые модели «решения проблем» (problem solving): вначале «определение проблемы - формирование альтернатив - выбор наилучшей альтернативы» (Дж. Дьюи), а затем «разведка - проектирование (дизайн) - выбор» (Г. Саймон). Г. Лассуэллом в работе «Процесс решения: семь категорий функционального анализа» (1956) была описана бихевиоралистская модель процесса политического управления, включившая уже целую семерку фаз: разведку, продвижение, предписание, обращение, приложение, завершение и оценку. Таким образом, к последней трети XX века сформировались основные «онтологические» (теория макрополитического процесса) и «эпистемологические» (концепции эвристического «решения проблем» политиками и аналитиками, участвующими в управленческом процессе) предпосылки возникновения процессуальной модели принятия государственных решений. В итоге оба вида предпосылок повлияли на формирование концепции политико-управленческого цикла, инкорпорировав в понятийный аппарат теории принятия решений терминологию как системно-функционального («вход», «выход», «результат» и др.), так и когнитивно-эвристического («определение проблемы», «формирование альтернатив», «оценка последствий» н др.) подходов. При этом циклическая модель получила широкое применение как в фундаментальных исследованиях публичной политики (Дж. Андерсон, Р. Роуз и Др.), так и в прикладном политическом анализе (У. Данн, Б. Хогвуд, Л. Ганн и др.). В итоге, кроме циклической модели принятия решений политиками и администраторами (Дж. Андерсон), появляются вполне релевантные этим схемам модели этапов работы аналитиков (У. Данн), где, к примеру, фазе исполнения решения чиновниками соответствует этап проведения аналитического мониторинга осуществления той или иной государственной программы. Каковы же логика и принципы построения модели стадиального управленческого цикла? Во-первых, это интерпретация принятия государственных решений как более или менее целостного и последовательно разбиваемого на отдельные согласованные между собой стадии процесса, динамически функционирующего и развивающегося в социально-политическом пространстве и времени. Во-вторых, данный цикл носит «круговой» характер, поскольку последние предшествующие его витку фазы обеспечивают «обратное воздействие» и готовят предпосылки для витка последующего. В-третьих, должно присутствовать некое соответствие стадий «управляющего» процесса фазам процесса «управляемого», то есть политического процесса. И в-четвертых, циклическая модель опирается на эвристический принцип рационального упорядочивания процессов человеческой деятельности с помощью логически сопряженных процедур и операций. В отношении последнего налицо определенная общность и заимствование идей со стороны авторов циклической модели из концепции «ограниченной рациональности».
В рамках общей стадиальной теории было разработано множество ее разновидностей, отличающихся друг от друга по числу и содержанию фаз, способам их сопряжения, а также по характеру связей между отдельными этапами. Число фаз поли- тико-управленческого цикла у разных авторов колеблется от пяти (Дж. Андерсон) до восемнадцати (И. Дрор), хотя чаще всего речь идет о разбивке отдельных этапов на более дробные периоды. Приведем вначапе несколько наиболее ранних вариантов конструирования циклических моделей конца 1970 - начала 1980-х годов. Во-первых, это модель английского политолога Уильяма Дженкинса, который в своей работе «Политический анализ: Политическая и организационная перспективы» (1978) выделил семь фаз политико-управленческого цикла: 1) инициацию решения; 2) анализ информации; 3) заключение; 4) решение; 5) его осуществление; 6) оценка результатов; 7) завершение цикла. Во-вторых, близкую к предыдущей еще одну версию предложили двое других английских ученых - Б. Хогвуд и Л. Ганн в весьма известном (в западном научном мире) труде «Политический анализ для реального мира» (1984), выделив на этот раз уже девять этапов принятия решений: 1) решение о том, что надо принимать решение; 2) решение, как надо принимать решение; 3) определение вопроса; 4) прогнозирование; 5) формулировка целей и приоритетов; 6) анализ альтернатив; 7) осуществление политики, ее мониторинг и контроль; 8) оценка и обзор; 9) утверждение результатов, преемственность и завершение цикла76. Из этих достаточно ранних попыток построить циклическую модель видно стремление соединить «эвристическую компоненту», отражающую субъективную деятельность политика (например, инициацию и завершение), с некими «объективными компонентами», которые приходится с трудом преодолевать, несмотря на все желания ЛПР (как, например, это обстоит с фазой осуществления, или внедрения в жизнь, любого решения, что соответствует «выходу» функционирующей политической системы).
В более современных пубпикациях по модепированию политико-управленческого цикла число основных фаз стабилизировалось и сократилось, будучи редуцировано до пяти или шести этапов. В качестве одного из наиболее популярных вариантов построения модели политико-управленческого цикла выступает уже упомянутая «пятичленка», то есть пятифазовая конструкция, разработанная американскими политологами Джеймсом Андерсоном и Уильямом Данном еще в 1970-80-е годы и активно продвигаемая ими и по сей день. К чему же сводится содержание основных стадий в рамках этой весьма расхожей сегодня базовой модели? Во-первых, это построение политической повестки дня и выделение приоритетных проблем. Во-вторых, это разработка адекватных и допустимых альтернатив решения, отражающих проекты возможных действий. В-третьих, это выбор оптимального варианта и официальное утверждение политического решения, которое придает ему легитимную силу. В-четвертых, это осуществление (или реализация) решения в политической практике, связанное в основном с работой административно-исполнительного аппарата. И в завершение, в-пятых, это оценка полученных результатов со стороны правительства для определения последствий и эффективности принятых и исполненных публичных решений. После того как результаты публичной политики оказывают воздействие на социальную среду, «круговорот» цикла выходит на новый виток, и все повторяется заново. Кроме этого, У. Данном разработана еще одна циклическая модель, на этот раз стадий работы уже не самого политика, принимающего решения, а сопровождающего ЛПР аналитика. Они полностью релевантны уже описанным выше стадиям ППР и содержат доминирующие на том или ином этапе функции аналитической деятельности: 1) структурирование проблемы; 2) прогнозирование будущего ее состояния; 3) выработку рекомендаций к решению; 4) проведение мониторинга его исполнения; 5) экспертизу результатов данного решения. Довольно оригинальная версия циклической концепции была разработана И. Дрором, получив название «оптимапьной модели». И. Дрор начинает с критики упрощенных, по его мнению, нормативных моделей политико-управленческого цикла, сводящихся к цепочке рационально определенных и логически последовательных стадий продвижения того или иного публичного решения, как будто все происходит на некой конвейерной ленте. На самом же деле, при моделировании цикла необходимо принять в расчет три обстоятельства: во-первых, существование экстрарациональных компонентов принятия решений; во-вторых, комплексный и итеративный характер самого управленческого цикла, при котором редко бывает прямая последовательность шагов, поскольку в основном приходится возвращаться в пройденное уже звено механизма, на предыдущую фазу, для той или иной корректировки курса, и, в-третьих, следует учитывать роль прямых и обратных коммуникаций между практически всеми фазами цикла, которые связаны между собой не только «последовательно», но и «параллельно». Свою собственную «оптимальную модель» израильский попитолог выстраивает с учетом всех трех приведенных выше обстоятельств.
В первую очередь И. Дрор вводит в каждую фазу своей циклической модели так называемые рациональные и экстрарациональные компоненты. Первые связаны с традиционными для политического анализа методами сбора и обработки информации, с использованием научных знаний, критериев эффективности и экономической обоснованности государственных решений. Вторую группу компонентов реже можно встретить в существующих моделях ППР, несмотря на то что они требуют к себе гораздо большего внимания. К числу экстрарациональных компонентов И. Дрор причисляет морально-психологические мотивы, связанные с интуицией и воображением, ценностными ориентирами и эмоциональным восприятием, что порой оказывает доминирующее влияние на характер и содержание самого процесса принятия решений. Израильский политолог при этом замечает, что экстрарациональные компоненты «должны играть значительную, существенную и позитивную роль в оптимальном варианте принятия политических решений, правда, скорее как дополнение к сильно продвинутым рациональным компонентам, но не заменяя их при этом». Отсюда он делает вывод о том, что в структуру оптимальной модели ППР должны быть инкорпорированы как рациональные, так и экстрарациональные компоненты, соотношение удельных весов которых зависит от содержания конкретных фаз политико-управленчес- кого цикла и характера различных проблемных ситуаций. В перспективе И. Дрор надеется на расширение объема и улучшение качества социально-гуманитарных и естественно-научных знаний, поскольку это даст возможность повысить роль рациональных компонентов принятия публичных решений. Другим обстоятельством является комплексный характер механизма и итеративный характер процесса принятия решений. Решение вырабатывается и осуществляется не в одном и едином пункте и в строгой последовательности четких шагов, а, как правило, продвигается параллельно на нескольких уровнях, да к тому же время от времени возвращается для итеративной корректировки в уже вроде бы пройденные точки. Возьмем, к примеру, ситуацию с секвестром бюджетного решения Госдумой РФ в 1998 году, когда пришлось пересматривать и в правительстве, и в парламентских комитетах основные параметры доходной и расходной частей уже принятого думой и подписанного президентом бюджета. Кроме того, сама институциональная система госуправления имеет иерархический и многоуровневый характер, и поэтому различные подразделения государственного аппарата (планирующее и анализирующее бюджетный и макроэкономический процесс Минэкономики и исполняющее отраслевые задачи Министерство по налогам и сборам) могут одновременно оказаться на различных фазах цикла, на первый взгляд, единого и целостного федерального бюджетного решения.
И наконец, третье и последнее обстоятельство вытекает из предыдущего. В «оптимальную модель» должен быть заложен инновационный механизм совершенствования политического курса и реформирования самой системы принятия государственных решений, опирающийся на принцип обратных связей и открытых коммуникаций, которые связывают воедино все фазы цикла. Система принятия решений в ходе политико-управленческого процесса должна проходить своего рода «обучение на собственном опыте» и вносить необходимые изменения в собственный институциональный дизайн. Таким образом, политико-управленческий цикл получает не замкнутую и консервативную конфигурацию, а носит открытый (для разнообразных коммуникаций) и инновационный (для улучшения самой системы) характер. В итоге И. Дрором конструируется весьма замысловатая и многоплановая модель политико-управленческого цикла, состоящая из трех крупных стадий, которые в свою очередь включают 18 фаз и 36 субфаз. Начнем со стадий. Израильский политолог выделяет, во-первых, так называемую «метастадию принятия решений» (metapolicymaking), говоря его словами, связанную с принятием предрешения по поводу принятия базового решения; во-вторых, основную стадию принятия решений (policymaking stage), содержащую интеллектуальную работу по проектированию и утверждению того ипи иного акта, и, в-тре- тьих, «постстадию принятия решений» (post-policymaking stage), на которой происходит осуществление решения, оценка его
11 Принятие ПР результатов и последствий. В целом же политико-управленческий процесс (по И. Дрору) выглядит следующим образом:
1. Метастадия включает:
а) формирование ценностей;
б) описание реальности;
в) постановку проблемы;
г) определение и подготовку ресурсов;
д) настройку и регулировку системы принятия решений;
е) взаимное расположение проблем, ценностей и ресурсов;
ж) формулирование политико-управленческой стратегии.
2. Основная стадия включает:
з) распределение ресурсов по отдельным фазам;
и) утверждение операциональных целей в порядке приоритетности;
к) разработку совокупности альтернативных вариантов решения, включая «привлекательные»; л) подготовку прогнозных оценок выгод и затрат от различных альтернатив; м) оценку выгод и затрат от «наиболее приемлемых» альтернатив и окончательный выбор «наилучшей» из них.
3. Постстадия включает:
н) мотивацию исполнения решения; о) осуществление политики; п) оценку результата исполнения решения; р) фазу коммуникаций и обратных связей, соединяющую все перечисленные ранее фазы и стоящую несколько особняком. Кроме всего прочего, И. Дрор выделяет внутри каждой из восемнадцати фаз по две субфазы, содержащие рациональные и экстрарациональные компоненты, взаимодействующие между собой на каждом этапе этого довольно долгого пути. Автор этой хитроумной схемы признается, что ряд фаз, выделяемых в его «оптимальной модели», существуют самостоятельно лишь в абстрактной конструкции, тогда как в реальном управлении они дисперсно разбросаны сквозным образом по всему циклу. По сути дела, метастадия описывает в основном структуру самого механизма принятия решений, основная стадия - собственно подготовку и утверждение решения, а постстадия - соответственно, реализацию решения, оценку его результатов и последствий. В целом же ^оптимальная модель» И. Дрора, разрабатывавшаяся им в 1960-80-е годы, внесла существенный вклад в развитие стадиально-циклического подхода. У. Парсонс отмечает, что «реальная сила анализа, предпринятого Дрором, состоит вовсе не в прескриптивной составляющей его модели, а в концептуальном потенциале, позволяющем описывать политико-управленческий процесс».
Модель стадиального управленческого цикла после определенного периода популярности, который она переживала в 1970-80-е годы, в последнее десятилетие была подвергнута довольно резкой критике. Американский политолог Р. Накамура назвал ее даже примером «ученической политико-управленчес- кой науки» (textbook policy science) за искусственный схематизм и отрыв от реального управленческого процесса, который вовсе не похож на аккуратную и монотонную ленту заводского конвейера. Оппонентами циклической модели был выдвинут ряд серьезных критических замечаний в ее адрес. Их можно свести к следующим пяти положениям:
1) данная модель носит искусственный рационально-эвристический характер, отличаясь от реального политико-управлен- ческого процесса, и поэтому эмпирически не может быть строго верифицируема; 2) циклическая модель не раскрывает каузальных связей, причин и путей продвижения решения от одной стадии к другой;
3) стадиальный подход ориентирует лишь на последовательное и поступательное движение решения «сверху - вниз», практически не учитывая «низовои» уровень включения в процесс бюрократии и других акторов;
4) понятие «политико-управленческого цикла» (в том его смысле, который в основном и используется сегодня) игнорирует многоуровневый характер государственного механизма, каждый из органов которого может быть представлен в виде цикла, взаимодействующего с циклами других госорганов;
5) указанная модель не обеспечивает адекватного и интегрального описания управленческой аналитической работы, поскольку политический анализ функционально сводится в базовой модели управленческого цикла главным образом к последней его фазе - оценке результатов решений.
Таким образом, концепция политико-управленческого цикла, несмотря на все свои преимущества, имеет немало пробелов и слабостей.
Для того чтобы преодолеть слабости стадиапьно-цикл и ческой модели, ряд политологов разработали альтернативные версии процессов принятия политических решений. Мы остановимся лишь на кратком обзоре трех подобных моделей-альтернатив: «попитико-управпенческих потоков» (policy streams) Джона Кин- гдона, «коалиций поддержки» (advocacy coalitions) Попа Саба- тьера и, наконец, модели «раундов» (rounds model) Гиирта Тей- смана. Вначале рассмотрим наиболее раннюю «потоковую» версию Дж. Кингдона, которая была им предложена в монографии «Повестки, альтернативы и публичные политики» (1984). Он начинает с разбора принципов уже упоминавшейся концепции «мусорной корзины», соглашаясь с общей идеей о разновременности формирования проблем и организационных возможностей их преодоления, что в общем-то противоречит модели поступательно-циклического созревания вопросов и поэтапного их разрешения. Дж. Кингдон считает, что в рамках политико-управленческого процесса действуют «параллельно» (а не «последовательно», как в «стадиальной» модели) три отдельных потока: «поток проблем» (problem stream), «поток решений» (policy stream) и «политический поток» (political stream). Рассмотрим их по отдельности. Для эмпирического обоснования своей модели Дж. Кинг- дон проделал эмпирическое исспедоваиие разработки и принятия государственных решений в сфере управления транспортом и здравоохранением в 1976-79 годах, которое опиралось на информацию, полученную в результате проведенных в рамках проекта 247 интервью с отраслевыми администраторами, политиками и активистами, а также 23 «кейс-стади» в избранных областях публичной политики. В итоге он пришел к выводу, что в отдельных областях политики существуют так называемые «потоки проблем», которые состоят из совокупности вопросов, отобранных ЛПР, в то же время налицо огромное количество проблем, которые политики и администраторы считают нужным игнорировать. С точки зрения Дж. Кингдона, функционируют три основных механизма, с помощью которых проблемы попадают в зону внимания ЛПР: во-первых, «индикаторы», которые служат для оценки ранга и характера проблем (здесь важны официальные доклады и оценки, оказывающие влияние на установки и позиции ЛПР); во-вторых, «события», с помощью которых внимание ЛПР фокусируется на тех или иных проблемах, как, например, это бывает с такими чрезвычайными событиями, как стихийные бедствия или транспортные катастрофы; в-третьих, «обратные связи», посредством которых для ЛПР доставляется информация о текущей обстановке и фиксируются затруднения при достижении целей или же появление непредвиденных последствий от принятых решений.
Затем Дж. Кингдон переходит к другому потоку - «потоку решений», который он между депом обозначает метафорой «прото-супа», в котором «варятся идеи-ингредиенты» тех или иных государственных решений. В этом «супе» одни идеи решений каким-то образом всплывают на самый верх политической повестки, в то время как другие уходят на ее дно. В политической среде (в оболочке которой варится этот «суп» из возможных компонентов решений) действуют «политические предприниматели» (policy entrepreneurs), «желающие инвестировать ресурсы различных типов в надежде на их возвращение в будущем в форме предпочитаемых ими решений»83. Но идея решения, предложенного «политическими предпринимателями» для всего сообщества, должна отвечать трем основным критериям, а именно она должна быть технически обоснованной, соответствовать доминирущим ценностям и предусматривать ожидаемые ограничения, в рамках которых данное решение будет работать. В итоге «брожения супа», то есть борьбы между разпичными «антрепренерами от политики», создается перечень предложений, из числа которых и формируется пакет альтернатив в правительственной повестке дня. Рассмотрим теперь последний из потоков, выделенных Дж. Кингдоном, то есть «политический поток», который в свою очередь распадается на такие элементы, как национальное сознание (общественный климат и мнение нации); организованные политические силы (законодательные органы, политические партии и группы давления); правительство (изменения в персонале и юриспруденции) и, кроме того, способы достижения консенсуса (торг, отступные и лр.). В критические моменты принятия политических решений все три указанных потока соединяются воедино. Дж. Кингдон проводит здесь аналогию с запуском космических аппаратов с Земли к другим небесным телам, когда открывается на время «окно возможностей», связанное с одновременным наличием готового аппарата, положением Земли и точных расчетов траектории полета. В тот момент когда в социальном пространстве и времени одновременно открываются «окна возможностей» у «потоков» проблем, решений и политик, происходит их соединение в единый процесс, что в итоге создает высокую вероятность попадания сформулированного вопроса в обойму политической повестки дня и принятия в соответствующей сфере управления адекватного публичного решения. Таким образом, конкуренция между различными «параллельными» потоками проблем, их решений и участников дает на выходе модель, уходящую от жесткой согласованности и логической последовательности во времени тех или иных четко фиксированных ступеней принятия политических решений.
Несколько иную логику альтернативного построения динамической модели процесса принятия публично-государственных решений предложил американский политолог Пол Сабатьер, разработавший концепцию «коалиций поддержки»66. Он выступил с довольно резкой и аргументированной критикой стадиально-циклического подхода, отметив прежде всего, что само отделение работы по построению повестки дня от иных этапов процесса принятия публичных решений выглядит нереалистичным с точки зрения реальной практики, также как и несостоятельным с позиций строгой теории. В отличие от Дж. Кингдона, считавшего, что проблемно-политические потоки развиваются «параллельно», соединяясь в открывающемся время от времени «окне возможностей», П. Сабатьер утверждает, что попити- ческий анализ, предполагающий постоянную обработку информации и использование знаний, сам по себе выступает в качестве составной части «политического потока» (то есть процесса взаимодействия политических организаций как между собой, так и с гражданским обществом). Для построения концептуальной модели, которая была бы способна выступить альтернативой стадиальной концепции и при этом могла адекватно отобразить комплексную природу политико-управленческого процесса, американский политолог предлагает синтезировать ряд идей, позаимствовав их нз различных теорий. Например, согласно его мнению, необходимо соединить такие разнородные идеи: идею «сетей» в описании ролей агентов ППР на различных этапах цикла; идею «воронки причинности» в описании роли социально- экономических факторов; идею «сквозной роли» аналитической работы на всем протяжении процесса принятия решений; идею мифов и верований, ценностей и взглядов элитных и других социально-политических групп в механизме публичной политики. В итоге им строится синтетическая концепция политико-управленческого процесса, в которой преодолевается ряд недостатков стадиально-циклической модели.
Итак, к чему же сводится основное содержание модели «коалиций поддержки», которая приобрела в последнее десятилетие довольно широкую популярность в западной политологии? П. Сабатьер пытается объединить в общей модели политико- управленческого процесса довольно разнородные компоненты: акторные (сеть участников процесса в отдельной сфере госуправления); факторные (воздействие социальных, экономических и прочих факторов внешней среды); нормативно-институцио- нальные (ограничения политических институтов и норм); когнитивные (верования, мнения и ценности) и системные (влияние правительственной системы и других отраслевых государственных подсистем) и пр. (см. схему 2).
В центре его концепции стоят принципы стабильного воспроизводства и постепенного изменения пол итико-у прав пен ческой системы в процессе подготовки, принятия и осуществления публично-государственных решений. «Политико-управленческая подсистема» (policy subsystem) состоит из нескольких взаимодействующих и конкурирующих «коалиций поддержки», включающих в себя в свою очередь совокупность государственных и негосударственных акторов, которые борются за продвижение тех или иных вариантов политических решений. Эти «коалиции поддержки» отличаются друг от друга по ценностям и верованиям, целям и стратегиям, позициям и ресурсам. Кто же входит в состав этих коалиций? Кроме традиционных ЛПР
(выборных политиков и высших администраторов) П. Сабатьер вводит в число участников процесса принятия решений группы давления, аналитические центры и академические учреждения, политических журналистов, а также представителей госорганов из смежных подсистем. Особо выделяются в составе подсистем так называемые «попитико-управленческие брокеры» (policy brokers), обеспечивающие действие стабильных правип конкуренции для борющихся «коалиций поддержки». Это могут быть руководители государственных институтов, судебные и арбитражные органы, специальные комитеты и согласительные комиссии. Задача попитико-управленческих брокеров состоит в содействии проведению переговоров и консультаций между конкурирующими коалициями, в результате которых сторонами достигаются приемлемые для них соглашения и обоснованные компромиссы, что в свою очередь способствует стабильному воспроизводству политико-управленческого процесса. Каким же образом происходит объединение достаточно разнородных акторов в описываемые «коалиции поддержки»? Для консолидации последних от участников требуется, чтобы они поддерживали совместные цели и определенные «верования», служащие неким цементирующим коалицию началом. Итак, «коалиция поддержки» - это группа акторов, продвигающих решение и имеющих сходные базовые ценности, общее понимание причинных механизмов и восприятие тех ипи иных проблем.
Чтобы компенсировать отсутствие рассмотрения во многих динамических моделях ППР когнитивных и аксиологических ориентиров, П. Сабатьер разрабатывает специальные концепты «политических верований» и «политико-ориентированного обучения». Он начинает с того, что выстраивает иерархическую структуру «верований», на которую опирается та или иная политико-управленческая коалиция. Во-первых, в центре структуры находится «глубинное ядро верований», состоящее из фундаментальных ценностей и устойчивых норм, которые применяются ЛПР во всех попитико-управленческих подсистемах (например, базовые рыночные и демократические принципы).
Во-вторых, в качестве следующего уровня данной иерархии выступает так называемый «политико-управленческий круг», состоящий из механизмов и стратегий, которые направлены на достижение глубинных и фундаментальных ценностных ориентиров (к примеру, стратегические задачи и правила ведения избирательной кампании). И в-третьих, на периферии данной концентрической структуры находится последний ее уровень или слой, именуемый «вторичными аспектами», к числу которых относятся «верования», выработанные в ходе собственного опыта практического продвижения тех или иных инструментальных решений и применения пособов получения информации, что требуется для достижения на этот раз уже политико-управленческих задач и что, как правило, менее всего разделяется участниками коалиции. Что же касается обобщения собственного опыта во «вторичных верованиях», то П. Сабатьером вводится понятие «попитико-ориентированного обучения», под которым подразумевается процесс изменения некоторых установок и стереотипов в результате их сопоставления с полученным практическим опытом. Этот процесс обучения оказывает корректирующее влияние прежде всего на некоторые поверхностные уровни «системы верований», которая выглядит как своего рода матрешка. К примеру, обучение на опыте может касаться решений по налоговой политике, когда требуется внесение корректировки в ставку местного налога, уточнение налогооблагаемой базы ипи порядка сбора налога. И все же учет когнитивных ориентиров акторов не исчерпывает содержания концепции «коалиций поддержки». Именно «некогнитивные факторы» часто служат источником стабильности ипи изменений в политико-управленческом процессе. П. Сабать- ер выделяет две группы подобных факторов: «относительно стабильные параметры», обеспечивающие воспроизводство политико-управленческого процесса, и «внешние системные события», работающие в обратном направлении и вызывающие перемены в принятии решений. К первой группе относятся следующие факторы: характер регулируемого объекта (сферы общественных бпаг); конфигурация распределения природных ресурсов в стране; социальная структура; фундаментальные социокультурные ценности и базовые конституционные нормы. Во вторую группу входят изменения в макроэкономике, социальной жизни, общественном мнении, правящей страной группировке и перемены в «смежных» политико-управленческих подсистемах, связанные с принятыми там публичными решениями и их последствиями. Обе зти группы факторов стабильности и изменений взаимодействуют между собой, оказывая влияние на аккумуляцию ресурсов и мобилизацию ограничений у действующих в данной подсистеме игроков, разбитых на коалиции. Акторы в свою очередь анализируют и оценивают данные факторы сквозь призму «систем верований», сложившихся внутри «коалиций поддержки», вырабатывают стратегический курс, альтернативные проекты решений, мобилизуют свои ресурсы и инструменты в конкурентной борьбе с противостоящими проектами иных коалиций и добиваются реализации выгодного им варианта государственного решения (или программы). Замыкается этот круг через механизм «обратной связи», как и в циклической модели, и таким образом политико-управленческий процесс выходит на новый виток спирали. Несмотря на все достоинства подобного довольно изощренного построения и явную популярность среди западных политологов, модель «коалиций поддержки» была (как и все прочие) подвергнута критическому анализу. Уэйн Парсонс, сам придерживающийся конкурирующего стадиального подхода, выделяет несколько крупных недостатков модели «коалиций поддержки». Во-первых, модель была построена на основе обобщения эмпирического материала о принятии государственных решений в социокультурном и политико-институциональном контексте США. В тех демократических странах, где процесс принятия решений более централизован и закрыт для торга, где существуют исторические традиции этатизма (Франция, Италия и др.) или корпоративизма (Австрия, Швеция, Германия и др.), данная крайне плюралистичная по характеру концепция будет работать слабо. Во-вторых, в концепции П. Сабатьера идет постоянное смешение реальных и виртуальных компонентов процесса ППР, поскольку почти везде теряется граница между материальными его механизмами, факторами внешней среды и когнитивными стереотипами их восприятия со стороны акторов, составляющих «коалицию поддержки». В-третьих, примерно такая же путаница происходит в отношениях между прескрип- тивными ^дескриптивными компонентами заявленной модели. Далеко не всегда ясно, когда и где в концептуальных рамках автором задается вопрос: «Что такое процесс принятия политических решений?», а когда ставится другой: «Какой должна стать система принятия политических решений?». И в-четвертых, ставя в центр анализа значение верований и ценностей, автор модели практически уходит в сторону от выяснения серьезных вопросов, касающихся роли социальных интересов и властных ресурсов в разработке и осуществлении публично-государственной политики. Таким образом, если все подытожить, то концепция «коалиций поддержки», с одной стороны, вносит существенный вклад как в синтезирование различных теоретико-методологических подходов к интерпретации процесса принятия политических решений, так и в более гибкое «параллельное» понимание соотношения различных его фаз. С другой стороны, модель П. Сабатьера сама страдает некоторыми недостатками и определенной неполнотой, упуская из виду такие важные компоненты механизма принятия решений, как интересы и их формулы, организационные формы и процедуры и др. Последняя по счету из рассматриваемых в этой главе концепций политико-управленческого процесса - «модель раундов» Гиирта Тейсмана разработана совсем недавно. Нидерландский политолог анализирует силу и слабость уже известных нам «фазовой» и «потоковой» моделей, а затем переходит к концептуализации своей собственной «модели раундов». Г. Тей- сман исходит из идеи, перекликающейся с уже рассмотренной выше мыслью Г. Алписона, о необходимости многомерного анализа принятия политических решений сквозь призму различных моделей, которые он называет «папками» (folders) в отличие от линз (lences) Г. Аллисона. Г. Тейсман приходит к заключению, что все эти три модели должны взаимодополнять друг друга, что и пытается доказать в своем исследовании, посвященном изучению принятия решений законодательными и исполнительными органами Нидерландов в отношении строительства железнодорожной супермагистрапи между Роттердамом и Германией в 1990-е годы.
К чему же сводится содержание «модели раундов», дополняющей уже известные нам концепции политико-управпенчес- кого процесса? Г. Тейсман дает ей следующую авторскую характеристику: «В противоположность „фазовой" модели исследователь, стоящий на подобной позиции, исходит из того, что проблемы и их решения связаны не только с одним-един- ственным актором (лицом, принимающим решения), и поэтому они происходят в какой-то четко фиксированный момент их утверждения. Множество акторов вовлечены в принятие решений и привносят свои собственные представления о соответствующих проблемах, возможных решениях и политических вердиктах. Чтобы понять характер принятия решений, ученый должен сосредоточить внимание на многообразии акторов и целей, способах решений и их динамике, также как и в целом на взаимодействии между этими элементами». При сравнении моделей «фаз» и «раундов» приходит в голову аналогия с уже рассмотренной оппозицией «ограниченной рациональности» и «инкрементализма», где принцип рационализированного холизма управленческого механизма также противостоит идее борющихся акторов, входящих в состав этого же механизма. В этом «раун- довая» модель процесса принятия публичных решений в чем-то продолжает инкременталистскую традицию, поскольку исходит из предположения о комплексном характере динамики данного процесса, который образует продвигающими свои собственные варианты решений политическими акторами. Не отказываясь полностью от идеи разбиения политико-управленческого процесса на определенный этапы, Г. Тейсман утверждает, что каждый «раунд принятия решения» (decision making round) представляет собой прежде всего результат взаимодействия отдельных решений, продвигаемых различными игроками. При этом состав акторов, соотношение сил, взаимодействие между ними, а иногда и сами правила игры меняются от раунда к раунду. В центре внимания здесь находятся так называемые «ряды решений» (rows of decisions), принимаемых основными участниками раундов. Их взаимное пересечение (торг, борьба и компромиссы) и образуют результат того или иного раунда, в итоге которого складывается промежуточная конфигурация публичного решения, которое в ходе следующего раунда вновь может быть подвергнуто известной коррекции. С этой точки зрения, нет и не может быть единого и неизменного содержания политического решения, принятого в какой-то момент один раз и навсегда. Сама практика исполнения законодательных и административных актов показывает, что здесь происходит множество корректировок, адаптирующих решение к изменяющимся условиям, а то и просто замена старого решения новой его версией. В этом смысле вообще не существует четкого момента принятия решения, поскольку даже после его промульгации и в процессе его исполнения могут многократно меняться и уточняться условия и ресурсы, определение проблем и задач. Всякий депутат Госдумы, к примеру, знает, что даже статус так называемой «защищенной статьи» бюджетного решения не является гарантией ее полноценного исполнения, поскольку могут и не найтись финансовые ресурсы, и поменяться политические приоритеты, и возникнуть чрезвычайные обстоятельства.
Поэтому, когда мы говорим о целостном, принятом и исполняемом государственном решении, то нередко забываем, что само содержание решения в ходе его продвижения могло многократно меняться. Отсюда Г. Тейсман заключает: «Сам отсчет начала и завершения раунда принятия решений связан с утверждением определенной версии формирования проблемы и с „виртуальным" принятием ее одним или несколькими акторами». Эта «виртуальная» формула принятия решения очень напоминает то, что в отечественной практике называется «решением в рабочем порядке», «протокольным решением» или же «рабочими договоренностями» и «согласительным решением». Таким образом, согласно выводам разобранной концепции всякое публичное решение в процессе своего принятия и осуществления проходит множество «виртуальных» состояний, результирующих ту или иную комбинацию «рядов» субрешений, которые продвигаются заинтересованными игроками, участвующими в том или ином раунде этой длинной и непростой игры.
-- [ Страница 2 ] --
Эту же линию продолжил Питирим Сорокин, успешно сочетавший качества академического ученого с аналитическими навыками практического политика и эксперта. В 1917 г. в качестве секретаря Министра-председателя кабинета он готовит ряд государственных документов, в частности, "Политическую программу Временного правительства". В более поздних фундаментальных исследованиях социологии", г.), ("Система П.Сорокин четко разводит фундаментальный и "прикладной" аспекты социальной науки, связав последний с "социальной политикой" - прикладной дисциплиной, которая, опираясь на законы, сформулированные теоретической социологией, давала бы человечеству возможность управлять социальными силами.
В советский период, политические исследования осуществлялись в дисциплинарных рамках марксистских парадигм «научного коммунизма» и частично «диалектического» и «исторического материализма». Исследования прикладного характера концентрировались в специфических отраслях "стратегии и тактики КПСС" и организационного «строительства» различных институтов советской политической системы, которые преподавались в специализированных партийных, комсомольских, профсоюзных школах. Тем самым прикладные разработки в области внутренней и внешней политики в советский период оказались перенесены в сферу аналитического обеспечения деятельности партийно-государственных институтов (ЦК КПСС, КГБ и МИД СССР, ЦК ВЛКСМ и т.д.). В силу этого, значительная часть прикладного и ситуационного анализа носила тот или иной гриф «секретности», либо предназначалась исключительно "для служебного пользования". Сами исследования в данной области весьма четко подразделяются на внешнеполитические и внутриполитические, при этом именно прикладные исследования внутриполитических ситуаций в «мире социализма» были практически засекречены, так как выполнялись, прежде всего, собственными аналитическими структурами КГБ и МВД СССР, ГРУ, военной контрразведки, а также некоторыми подразделениями АН СССР (например, Институт США и Канады, ИМЭМО, ИНИОН) по заказу партийно государственных органов.
Вместе с тем основная часть разработок в области прикладного анализа относилась к внешней политике и международным отношениям. В данном направлении работали почти все институты Академии наук регионально-страноведческого профиля, которые готовили записки" и аналитические доклады для партийно "памятные государственных органов (МИД СССР, международного отдела ЦК КПСС и др.). С середины 1970-х годов был опубликован целый ряд статей, сборников и даже монографий по методологии прикладного анализа и прогнозирования внешнеполитических ситуаций, которые в известном смысле образовали основу современных научных тенденций в данной области (среди их авторов - А.Сергиев, А.Кокошин, С. Мелихов, И.Тюлин, М.Хрусталев и др.). В этих работах изучались западные, в первую очередь американские, методики прикладного анализа.
Реальному становлению политической науки препятствовала сама практика тоталитарного государства с его единственным политическим субъектом, претендовавшим на выражение интересов всего общества - КПСС. С началом перестройки изменение общего характера политического процесса вывело развитие прикладной политологии на новый уровень. Для понимания содержания той или иной проблемно-политической ситуации и тенденций ее развития потребовались профессионалы, владеющие специальными методами политического анализа, диагностики, прогнозирования. Целый ряд специалистов из академических и учебных институтов, работавших в советский период в международной и страноведческой областях и овладевших принципами и техникой политического анализа, в постперестроечные годы обратился к анализу внутренней политики (среди них - И.Бунин, С.Караганов, А.Салмин, Г.Сатаров и др.) с использованием методик, отработанных за рубежом.
В конце 1980-х - начале 1990-х годов в стране было создано немало политологических центров, обеспечивающих информационно аналитическую поддержку различных государственных и общественных структур: Экспертный институт Российского союза промышленников и предпринимателей (руководитель - А.Нещадин), Институт социально политических исследований РАН (руководитель - Г.Осипов), Центр стратегического анализа и прогноза (руководитель - Д.Ольшанский), Центр «Индем» (руководитель - Г.Сатаров), аналитический центр С.Кордонского, Институт политических технологий (руководитель - И.Бунин) Сама специфика российского политического процесса определяет центральные участки приложения сил политических аналитиков.
Политический маркетинг и избирательные технологии - едва ли не самое интенсивно развивающееся направление прикладной политологии в России.
Основными направлениями политического анализа в этой области являются:
типологизирование и моделирование электората;
выработка стратегии и тактики избирательной кампании.В числе основных предметов прикладного политического анализа получили широкое распространение исследование и проектирование имиджа политического субъекта. Признанными лидерами в данном направлении являются специалисты политологического центр «Николо М.». Одно из наиболее актуальных направлений прикладной политологии - это исследование конфликтов и проектирование путей их разрешения.
В то же время, до сих пор самым слаборазвитым участком прикладной политологии остаются обоснование и выбор альтернативных вариантов политических решений. Подобная ситуация продиктована во многом объективными обстоятельствами, и особенно закрытостью для аналитиков механизмов принятия решений или эксклюзивным характером таких разработок, выполняемых по контрактам.
Важная проблема, непосредственно касающаяся всех, кто занимается прикладным политическим анализом в России - становление их Без такого сообщества не может профессионального сообщества.
полноценно развиваться ни одна научная дисциплина;
более того, не может быть эффективным влияние специалистов на реальные политические процессы.
Во-первых, Научное сообщество как таковое предполагает наличие определенных стандартов исследования и доказательства. Отсутствие четких критериев научности мешает отличить профессиональный политический анализ от мистификаций, направленных на манипулирование общественным мнением. Во-вторых, Научное сообщество требует соблюдения совместно определенных правил игры и этического кодекса - ведь прикладная политология призвана служить не только каким-то элитным группировкам, но и общим интересам складывающегося гражданского общества;
гражданская же миссия прикладной политологии состоит в том, чтобы «окультурить» российскую политику в целом, сотворив цивилизованные нормы политического дискурса и поведения. Если в завершении попробовать дать оценку современному состоянию прикладного политического анализа в России, то следовало бы выделить три характерные черты: дисциплинарную синкретиченость;
известный разрыв между академической наукой и практической политикой;
начало складывания профессионального сообщества. Во-первых, в чем же проявляется синкретичность формирующейся отечественной аналитики?
Этимологическое значение слова «синкретизм» (производным от которого является синкретическое состояние) выражает слитность, нерасчлененность, характеризующие неразвитое состояние какого-либо объекта. К примеру, во многих первобытных культурах такие самостоятельные ныне виды искусства, как музыка, танец и пение, существовали первоначально в рамках шаманских ритуалов в слитном и нерасчлененном состоянии (48) Прежде всего, это касается того обстоятельства, что в первом Госстандарте по политической науке 1994 года политический анализ находился вместе с теорией принятия решений и политическим менеджментом в рамках некоей метанауки «Прикладная политология» (ОПД.
Ф. 10), сопоставимой по объекту и предмету исследования всему комплексу политико-управленческих дисциплин (policy sciences) (49). Другими словами, «прикладная политология» соединяет в себе «музыку», «пение» да и сам «танец» политики. В данном варианте политический анализ погружен в лоно своей метанауки, то есть прикладной политологии, примерно также, как «погружены» в материнское лоно в античной философии логика и этика, политика и психология, и многие естественные науки.
Наконец, во втором Госстандарте 2000 года происходит отпочковывание» от материнского тела прикладной «историческое политологии трех дисциплин: анализ и «новых» «Политический прогнозирование», политика и управление» и «Государственная «политический менеджмент». Таким образом, в России в 2000 году политический анализ был официально признан в качестве академической дисциплины. И все-таки даже в последнем, вроде бы и обособившемся от других политико-управленческих дисциплин, состоянии политический анализ согласно официальному стандарту включает в себя материал двух разных отраслей политологического знания: «методов сбора и анализа данных» и собственно «прикладного политического анализа» (50). Кроме того, в зарубежных школах у прикладников появилась достаточно подробная специализация политического анализа на ряд более дробных субдисциплин.
К примеру, в Школе Госуправления им. Дж. Ф. Кеннеди читаются курсы, связанные с анализом экономической и социальной политики, с внешнеполитическим и институциональным видами анализа, и т.п. Иначе говоря, отечественный вариант институционализации политического анализа не вышел еще пока на должный уровень дифференциации и отраслевой специализации.
Во-вторых, серьезной проблемой для естественного и продуктивного становления политического анализа в нашей стране является установление тесных взаимосвязей между университетскими преподавателями, читающими обязательные для будующих специалистов по политической науке и государственному управлению прикладные курсы, и аналитиками, практикующими в государственных и общественных институтах, независимых экспертно-аналитических центрах. С одной стороны, на практике должны быть востребованы подходы и методы, методики и технологии, которые разработаны в академических учреждениях, а, с другой, - университетские преподаватели должны активнее участвовать в прикладных исследованиях по заказам различных политических организаций.
И в-третьих, для обеспечения полноценной институционализации в России политического анализа как дисциплины и профессии требуется сделать многое из того, что уже было проделано западными политологами несколько десятилетий назад. К числу подобных дел можно отнести создание профессиональной ассоциации политических аналитиков, выпуск специализированного журнала, публикацию аналитических статей и докладов, а также проведение семинаров и конференций по проблематике данной дисциплины, то есть создание самой сетевой структуры профессионального сообщества. Первые шаги в этом направлении уже начали предприниматься в последнее время – на базе факультета прикладной политологии Высшей школы экономики начал работу Московский городской семинар по политической аналитике, на 111 Всероссийском конгрессе политологов (апрель 2003 г.) создан отраслевой комитет РАПН по политическому анализу, и т.д. Но работа по созданию подобного сетевого сообщества находится лишь в самом начале длинного пути.
1.3. Направления и типы прикладного политического анализа Следующий по счету (но не по значению) вопрос связан со внутренней структурой и направлениями развития прикладного политического анализа. Прежде чем перейти к описанию направлений разработки проблематики политического анализа, требуется сделать остановку на выяснении критериев, согласно которым структурируется его проблемное поле. Если соотнести понятия «тип» и «направление» ППА, то первое выражает специфическую разновидность аналитической работы, содержащую учет практических задач и особенностей объекта, методологии и инструментария прикладного исследования, тогда как у последнего внимание акцентируется на дифференциации и специализации внутри всей аналитической отрасли в целом, постепенной трансформации тех или иных ее отдельных течений в относительно самостоятельные разделы или автономные субдисциплины. Известно несколько подходов к определению направлений и типов ППА, однако, суммируя, их можно свести к трем важнейшим. В первом случае структурирование предметного поля дисциплины осуществляется на основании такого критерия, как функциональные задачи и фазы политико-аналитической деятельности;
во втором – в соответствии со сферами и объектами политического анализа;
в третьем исходя из методологии эксперта и используемого им – инструментария. Здесь существуют различные точки зрения, которые можно свести к трем основным. Во-первых, разработки в области политического анализа можно подразделить по функциональным задачам и фазам политико управленческой деятельности. Во-вторых, можно провести деление по методологическим подходам и инструментальным методикам, доминирующим в аналитической работе. И наконец, в-третьих, существует разграничение направлений ППА по различным сферам и характеру объектов, которые попадают в фокус аналитики, диагностики и прогнозирования. Раскроем каждый из видов деления несколько подробнее..
Первый вариант структурного подразделения предметного поля политического анализа опирается на разграничение функциональных задач, доминирующих на тех или иных фазах работы аналитика. Это моделирование и структурирование проблемной ситуации;
сбор данных и их дескриптивный анализ;
ситуационная диагностика;
прогнозирование тенденций политического развития;
Достаточно выдержанной и последовательно обоснованной выглядит здесь позиция У. Данна, который выделяет пять направлений политического анализа в соответствии с видами информации, добываемой экспертом на разных фазах политико-управленческого цикла. «В политическом анализе используют множественные методы исследования для производства информации о политико-управленческих проблемах, будущих состояниях, политических акциях, их результатах и текущем положении» (52). Отсюда вытекают пять основных процедурных типов прикладного политического анализа: 1)структурирование проблемы;
2) прогнозирование ситуации;
4) проведение мониторинга акций и 5) оценка их результатов (53). Примерно подобно же позиции придерживаются Б. Хогвуд и Л. Ганн, выделяя в качестве особых направлений политического анализа исследование «входов», «содержания» и «выходов» политического процесса (54). При подобном подходе можно говорить о складывании внутри ППА таких относительно самостоятельных областей, как «определение проблем»
(problem definition) [см. Dery 1984], «политическое прогнозирование» (policy forecastimg) [см. Хогвуд, Ганн 1994;
Dunn 2004], анализ «решений» (decision analysis) и «результатов политики» (impact analysis) [см. Pal 1992], а также «политическое планирование» (policy planning) [см.
Бенвенисте 1990;
Макарычев 1994;
Patton, Sawicki 2002].Таким образом, отраслевая специализация и дифференциация направлений в ППА зависят от того, какую задачу и на какой фазе управленческого цикла решает аналитик.
Второй, довольно распространенный способ разделения аналитических разработок по направлениям обращен к специфике сфер и объектов политического анализа, которая во многом определяет тип и методы прикладного исследования. К примеру, именно по принципу разграничения сфер и объектов анализа строится «Энциклопедия политико управленческих исследований» (1994), где выделены разделы, посвященные политико-институциональной (внешняя, оборонная, электоральная политика и пр.), экономической (налоговая, аграрная, бюджетная политика и пр.), социальной (бедность, преступность, образование и пр.) и научно технической (технологии, энергетика, здравоохранение и пр.) сферам государственного управления (55). Еще более дробное деление типов политического анализа по объектам прикладного исследования предлагают американские политологи Дж. Мангейм и Р. Рич, группируя прикладные исследования по шести типам анализа: 1) взаимосвязей;
2) поведения;
3) институтов;
4) процессов;
5) решений, и в завершении 6) оценка программ (56).
В современном анализе публичной политики особенно широко развернулась работа по таким направлениям, как «оценка программ»
(рrogram evaluation) и «организационно-институциональная диагностика»
(SWOT-analysis). Показательно, что в настоящее время от политического анализа постепенно начинают «отпочковываться» различные отраслевые субдисциплины – внешнеполитический анализ [см. Тюлин 1991;
Косолапов анализ бюджетной Сунгуров 1995;
1999], [см. 2001], экономической , образовательной [см. Dunn et al. 1988;
Фрумин 2002], электоральной и военно-оборонной [см. Квейд 1969;
Кокошин 2003] политики.
Последний, третий вариант, типологии направлений аналитической работы исходит из доминирующей роли подходов и методов, методик и инструментов, избираемых экспертом. В рамках третьего подхода прикладные исследования, как правило, классифицируются в соответствии с методологическими школами, доминирующими в социальной и политической науке рационального выбора, (системные, неоинституциональные, бихевиоралистские) [см. Тюлин 1992;
Цукерман 1995;
Bickers, Williams 2001], либо с исследовательскими методами - «ивент анализа» (event analysis), «риск-анализа» (risk analysis), «политического маркетинга» (political marketing), «оценочных исследований» (evaluation studies) и т.д. [см. Султанов 1992;
Rossi, Freeman 1993;
Коноплин, Лобанов 1995;
Литвак 1996;
Миллер 1997;
Сидельников 1997;
Боришполец 1998].
Если провести подобное деление по методологическим подходам, то немало учебников, научных статей и аналитических докладов подготовлено на базе таких доминирующих подходов, как системный подход и рациональный выбор, неоинституционализм и бихевиорализм. Ранее уже отмечалось, что в современном политическом анализе во многом водораздел проходит по линии позитивистской R –методологии и постпозитивистской Q методологии, что, в свою очередь, влияет на определение сторонниками этих направлений роли количественных и качественных методов при проведении конкретных прикладных исследований. В качестве примеров можно привести американских специалистов по внешнеполитическому анализу Э.
Азара и Ч. Мак Лелланда, которые при опоре на системную и бихевиоралистскую методологию разработали метод «ивент-анализа» и возглавили целое движение политических аналитиков, сторонников этого типа анализа (event-movement).
Существуют и некоторые дополняющие эти три базовые варианта попытки типологизировать политический анализ. Например, У. Данн в дополнение к своей основной типологии предлагает еще разграничить политический анализ по вектору временного континуума его проведения на три формы: «проспективный» (который проводится до осуществления политических действий);
«ретроспективный» (где дается оценка уже состоявшимся политическим действиям), и «интегрированный» (в котором соединяется анализ прошлого, настоящего и будущего состояний политического процесса). Последняя форма анализа объединяет все сильные стороны проспективного и ретроспективного анализа (57). В этом плане можно было бы несколько расширить идею У. Данна, заметив, что в большинстве прикладных исследований довольно редко можно встретить лишь один, тот или иной, «чистый» вид анализа. Как правило, в конкретном полевом исследовании совмещаются различные типы анализа при известном доминировании их отдельных форм.
То же самое касается и создания многих других методов и методик политического анализа, как например, политический маркетинг или риск анализ. В первом случае основатель движения маркетологов Ф. Котлер считал маркетинговую методологию анализа универсальной, тогда как сторонники методологии оценки политических рисков при принятии тех или иных решений вообще выделились в отдельное самостоятельное направление. Нечто подобное произошло и со сторонниками методов анализа «издержки-выгоды», которые по сути дела легли в основу так называемых оценочных исследований (evaluation studies), тем самым, став своего рода их методологическим и методическим хребтом.
Процесс политического управления и этапы аналитической работы.
Перед начинающим аналитиком встает немало сложных вопросов, многие из которых связаны с выяснением алгоритма аналитической работы в процессе принятия политических решений.
Существует ли какая-то общая логика, объединяющая процессы работы политика и его сопровождения (или опережения) аналитиком? Можно ли построить некий «универсальный алгоритм», описывающий циклы принятия решений и аналитической работы? Если это возможно, то в чем состоят основные фазы и операции, входящие в состав подобного алгоритма, а также их последовательность и сопряженность в пространстве и времени политико управленческого процесса? И, наконец, имеются ли какие-то взаимосвязи между алгоритмами работы политиков и аналитиков и циклом собственно политического процесса? На все поставленные выше вопросы надо дать более или менее удовлетворительные ответы. Выяснению их содержания и послужит материал данной главы.
Прежде всего следует разобрать вопрос об алгоритмах принятия решений в государственной политике, от прояснения которого зависят ответы на все прочие вопросы. Этот вопрос имеет как теоретико методологическое, так и практически-политическое значение. С одной стороны, ответ на него дает возможность систематизировать и описать большой объем эмпирической информации, касающейся процессов принятия решений в различных органах власти. С другой стороны, выяснение данного вопроса позволит политикам и аналитикам оптимизировать данные процессы и повысить их результативность. Следовательно, необходимо прежде всего смоделировать так называемый «политико-управленческий цикл» (policy cycle), в котором будут выражены наиболее общие характеристики и фазы, объединяющие процессы принятия публичных решений в разных государственных органах. Кроме того, необходимо определить границы цикла ППР и критерии выделения в нем внутренних этапов.
2.1. Политико-управленческий цикл: модели и фазы.
В современных политико-управленческих науках проблематике цикла принятия решений уделялось внимание всеми более или менее известными авторами, от Г. Лассуэлла и Г. Саймона до Дж. Андерсона и У. Данна (1). На сегодняшний день имеется немало подходов к моделированию политико управленческого цикла и вычленению внутри него отдельных фаз, субфаз и операций. Но перед тем как заняться обоснованием наиболее действенной циклической модели процесса принятия решений, требуется дать рабочее определение искомому понятию. В «Энциклопедии управления и политики»
(1992) под «политическим циклом (policy cycle) понимается аналитический прием (analytical device), при помощи которого обозначаются скорее ключевые точки, где происходит разработка важнейших политических решений, чем дается некое универсальное описание реальных процессов политического управления» (2). Другие ученые дают гораздо более амбициозную трактовку значения политико-управленческого цикла, считая его не просто рядовым аналитическим таксоном, а серьезной концептуальной конструкцией (3). В силу достаточно большого разброса позиций по вопросу о роли и значении модели политико-управленческого цикла в теории и практике принятия решений стоит более подробно остановиться на содержании этой концепции, а также на выяснении ее сильных и слабых сторон.
Вначале остановимся на сильных сторонах процессуально циклической модели, которые уже около трех десятилетий позволяют ей держаться на поверхности теории и практики принятия решений. Профессор Университета Техаса Джеймс Андерсон выделяет пять основных преимуществ концепции политико-управленческого цикла по сравнению с другими аналитическими конструкциями. Во-первых, в рамках процессуально-циклического подхода (policy-process / policy cycle approach) внимание концентрируется на официальных лицах и органах, которые принимают политические решения, а также на факторах, которые воздействуют и обуславливают акции ЛПР Политологи, (ЦПР).
придерживающиеся подобного подхода, должны ответить на вопросы о ролях и функциях отдельных акторов, участвующих в принятии публичных решений, и значении факторов внешней среды, оказывающих влияние на последние.
Во-вторых, предложенная модель включает в себя внутренние фазы процесса, которые выражают разные виды политической активности и предполагают способы сопряжения между ними. Конечно же, довольно часто в реальной публичной политике деятельность акторов, выполняющих свои функции на разных фазах политико-управленческого цикла, переплетается и пересекается между собой. Но даже в этом случае разграничение политико управленческой деятельности по функционально-ролевым задачам отдельных фаз циклического процесса открывает достаточно широкие эвристические возможности.
В-третьих, политико-процессуальный подход оказывается достаточно гибким в анализе, предоставляя широкие возможности для его дополнения и совершенствования. Прежде всего, это выражается в том, что в случае, если в исследовании появляется нужда в более подробной и детальной характеристике «стандартных» фаз политико-управленческого цикла, то исследователь может прибавить к последним дополнительные фазы. Например, в ряде случаев можно было бы дополнительно выделить фазу ресурсной поддержки решения (или его «бюджетирования»).
В- четвертых, к достоинствам указанного подхода относится и то, что он позволяет увидеть политико-управленческий процесс скорее с точки зрения его комплексной динамики и развития, чем лишь только в статическом и структурном разрезе. С одной стороны, это открывает возможность осмыслить эволюцию той или иной государственной политики, и также понять причины и предпосылки продвижения политического решения от фазы к фазе. С другой стороны, данный подход обеспечивает политологов знаниями о взаимоотношениях и интеракциях между государственными и негосударственными агентами и (чиновниками группами давления, судьями и депутатами, партиями и выборными администраторами), участвующими в ходе принятия публичных решений с учетом господствующих норм и процедур. При этом появляются условия для выяснения вопроса о том, каким образом, к примеру, действия и взаимодействия заинтересованных в принятии решения политических акторов, предпринятые ими на фазе подготовки альтернативных вариантов, могут повлиять на ход реализации того или иного государственного нормативного акта.
И, наконец, в-пятых, процессуально-стадиальный подход не страдает какой-либо социокультурной запрограммированностью или национальной уникальностью. Он абсолютно космополитичен и может быть использован при изучении системы принятия политических решений в любой стране мира. Естественно, что общий формат данного подхода должен быть наполнен национальным содержанием, отражающим специфику политической системы и правовых норм, культуры и психологии, институциональной организации и социально-экономической среды той или иной страны (4).
Наряду с «сильными» сторонами концептуальной модели политико управленческого цикла здесь же обнаруживается и целый ряд «слабых» мест (5). Во-первых, политико-управленческий процесс в рамках демократической системы разделения властей оказывается более комплексным феноменом, чем некая «линейная» или «круговая» циркуляция. Ведь принятие бюджетного решения в государственной организации, в которую входят тысячи подразделений и работают миллионы людей, на деле представляет гораздо более сложное дело, чем пошаговое принятие тем или иным отдельным человеком решения о том, как распорядиться своими собственными деньгами. По другому говоря, в реальной жизни принятие публичных решений редко выглядит как четко последовательный и согласованный переход от «низших» фаз к «высшим».Чаще всего политико управленческий процесс выглядит, проводя аналогию с физикой, не в виде «последовательного», а в виде «параллельного» соединения проводников (то есть фаз), где может происходить и возвратное движение (к примеру, возвращение закона в парламент президентом, использующим процедуру вето).
Во-вторых, на разных фазах продвижения публичного решения в процесс включаются различные государственные органы и группы заинтересованных людей (депутатов, чиновников, лоббистов и пр.).
Получается, что принятие государственных решений это даже не такой «монолитный», как в корпоративных структурах, процесс, где топ менеджеры и рядовые исполнители работают в «едином порыве», продвигая в жизнь общекорпоративную стратегию. В государственных структурах продвижение решений выглядит скорее как конкуренция (а то и борьба) группировок с разнонаправленными интересами, преследующих зачастую весьма отличные друг от друга цели. В силу этого обстоятельства содержание первоначально сформулированного решения может многократно корректироваться, а иногда и полностью меняться, при переходе от фазы к фазе, в зависимости от того, «чья возьмет», то есть от соотношения сил между разными социально-политическими группировками.
И, в-третьих, к недостаткам фазово-циклической модели можно отнести ее не слишком высокий объяснительный потенциал. Она выглядит скорее таксономическим инструментом, способствующим упорядочиванию многообразно эмпирической информации о ППР, чем глубокой теоретической конструкцией, вскрывающей внутренние связи, тенденции и зависимости, которые действуют внутри комплексных феноменов, то есть систем принятия публичных решений. В итоге можно сделать заключение, что модель политико-управленческого цикла вполне можно использовать в качестве теоретико-методологической основы анализа процесса принятия государственных решений, учитывая при этом ограниченные пределы ее эвристического потенциала.
Следующий вопрос, который встает перед нами, связан с определением критериев разграничения политико-управленческого процесса на фазы (стадии или этапы). Ведь в существующей специальной литературе разброс мнений по поводу оснований выделения фаз и их количества довольно широк: разными учеными предлагаются спектры, начиная от 2- этапов и заканчивая более полутора десятками фаз. В большинстве случаев число выделяемых отдельными авторами фаз зависит от степени дробности политико-управленческих функций, закрепляемых ими за этими фазами. К примеру, если в одних вариантах «периодизации» политико-управленческого процесса за ступенью формирования проекта решения закрепляется лишь три функции (и, соответственно, фазы) – формулирования повестки дня, подготовки альтернативных вариантов, и утверждения решения (Дж.
решение, как принимать решение;
определение вопроса;
прогнозирование;
выдвижение целей и приоритетов;
и, наконец, анализ альтернатив (Б. Хогвуд, Л. Ганн). Но при этом практически все ученые, использующие циклическую модель, признают правильность самого основания выделения ее фаз (или стадий, этапов), то есть согласны с базовым критерием, предложенным впервые Г.
Лассуэллом еще в 1950-е годы, который сводится к закреплению за каждой фазой процесса ее определенного функционального предназначения политико-управленческой деятельности.
В то же время имеется еще одна проблема, обусловленная дисциплинарными измерениями в анализе процесса принятия решений.
Последний по разному представляется в рамках различных социальных наук.
Например, политологами процесс ППР часто определяется как комплексная политическая деятельность различных акторов по поэтапному решению общественных проблем и достижению публичных целей. «Политико управленческий процесс, - подчеркивают Дж. Мангейм и Р. Рич, - это комплексная совокупность событий, определяющая то, какие действия предпримет правительство и какое воздействие эти мероприятия окажут на социальную среду» (7). А вот в трудах специалистов по публичному праву, психологии организации, социологии и экономике управления мы обнаруживаем также рационализированные алгоритмы фаз и операций, только связанные с выделением совершенно разных измерений анализа, и, соответственно, разных функциональных задач и этапов в процессе принятия решений. Юристы и психологи, управленцы и политологи по разному видят процесс ППР и выделяют в нем разные этапы (см. Таблицу 3).
Таблица 3. Дисциплинарные варианты выделения этапов процесса принятия управленческих решений.
Эпистемология Психология Менеджмент Право Политология Дж. Дьюи У.Эдвардс Б.Мильнер Дж.Андерсон «Парламент «Как мы мыс- Бихевиорали- «Теория «Принятие ское право лим?» (1910) стская теория организа- политических России» / Под решений ций» решений»
(1961) (1998) (2003) Степанова, Т.Я.
Хабриевой (1999) 1 Определене Фиксация и Выделение и Внесение Построение определение проблемы осознание решения повестки дня проблемы проблемы 2 Выработка Формировани Поиск Рассмотрение Формулирован альтернатив е информации решения ие альтернатив представлени и й о задаче альтернатив решения 3 Выбор Формировани Выбор среди Принятие Утверждение наилучшей е множества альтернатив решения решения альтернативы альтернатив Критерии Принятие Опубликование Реализация выбора решения решения решения Элиминация Оценка исходных результатов альтернатив осуществления решения Оценка полезности альтернатив Выбор оптимальной альтернативы Реализация решения Оценка результатов Корректиров ка решения Несмотря на некоторые пересечения и сходства предложенных представителями различных цехов обществознания схем процесса принятия решений, возникает вопрос об их сопряжении в единой многомерной модели. Здесь мы сталкиваемся с тем, что в самом механизме принятия публичных решений существуют три основных измерения: 1) социально-целеполагательное;
2) ориентационно-регулятивное и 3) организационно инструментальное. Сообразно этим измерениям в перспективе и нужно направить свои усилия для синтезирования различных дисциплинарных подходов. Кстати, на феномен «распадения» процесса принятия решения на различные измерения ученые обратили внимание еще в 1980-е годы. В частности, специалисты по экономической политике Э.
Вилкас и Е. Майминас выделили три «параллельно» идущих (в одном общем процессе) субпроцесса принятия решений: 1) организационный, где этапы различаются по организации работы;
2) информационный, где этапы отличаются по анализу и обработке информации, и 3) технологический, в котором этапы образуются для группировки сходных и однородных процедур и операций. Из этого вытекает весьма важный для моделирования процессов принятия политических решений вывод. Исходя из указанных выше трех основных измерений механизма принятия решений, в общем процессе ППР можно, в свою очередь, выделить три субпроцесса (каждому из которых повышенное внимание уделяют те или иные упомянутые социальные науки): 1) процесс согласования интересов и выработки их агентами «древа целей»;
2) процесс переработки информации и ее оценки с точки зрения основных ориентиров, и 3) процесс применения инструментов и процедур, обеспечивающих продвижение публичных решений.
Из предыдущего рассуждения вытекает, что такому комплексному процессу, каким предстает принятие политических решений, должна соответствовать и достаточно многомерная логика его анализа. И действительно, при исследовании этого комплексного феномена можно обнаружить идущие на параллельных курсах четыре «политических логики».
Во-первых, это «объективированная» логика самого политического процесса Д. Истоном и Г. Алмондом). Во-вторых, это (описанная «субъективированная» логика управления этим политическим процессом (например, описанная Дж. Андерсоном). В-третьих, это прескриптивная логика прикладного политического анализа (описанная, к примеру, У.
Данном). И, наконец, в-четвертых, это общая логика познания и исследования политического процесса (описанная Д. Мангеймом и Р. Ричем) (см. таблицу 4).
Таблица 4. Логики и этапы функционирования и анализа политического процесса.
Функционирование Политико- Процесс анализа Процесс политического управленческий исследования процесса процесс политики решений 1. Вход Построение Структурирование Концептуализация повестки дня проблемы 2. Конверсия Формулирование Прогнозирование Операционализация альтернатив 3. Выход Утверждение Разработка Выбор методов рекомендаций 4. Обратная связь Реализация Мониторинг Сбор данных решения действий Оценка Экспертиза Анализ данных 5.
результатов результатов осуществления решения Интерпретация 6.
результатов исследования.
Между указанными «политическими логиками» имеются определенные взаимосвязи и взаимозависимости. На противоположных полюсах находятся «онтологический» и «эпистемологический» циклы политики, то есть логика собственно политического процесса, функционирования политической системы (включающая в себя стихийные и сознательные детерминанты), и общая логика познания этого процесса, которая используется во всех исследовательских проектах, будь то фундаментальные или прикладные. Эти две базовые «политические логики» образуют своего рода систему координат для управленческой и аналитической деятельности в рамках политического процесса, которые в известном плане носят «производный характер» от первых двух циклов. Правда, степень детерминации их базовыми логиками будет различной. Если логика политико-управленческого процесса принятия решений в большей степени обусловлена общим циклом функционирования политической системы, то логика работы аналитика и прикладного анализа в значительной мере задается общей схемой рационально-интеллектуальной деятельности и исследовательской программатики. Между логикой политической борьбы и логикой ее рационализации в ходе политического управления постоянно возникают противоречия, которые пытаются разрешить политические аналитики. Ч. Линдблом, одним из первых обративший внимание на эту коллизию между рациональной оптимизацией и конфликтом заинтересованных акторов, назвал этот парадокс «противостоянием аналитики и политики» (analysis versus politics) (10).
Теперь уже можно перейти к последовательному и детальному рассмотрению двух, наиболее важных для избранного предмета исследования, циклов (или «политических логик»), а именно, политико управленческого процесса, связанного с принятием публичных решений, и процесса аналитической работы, связанного с проведением сопровождающих решение прикладных разработок. Эти два процесса находятся в самой тесной взаимозависимости, хотя «ведущей» в ней стороной следует все же назвать принятие публичных решений, тогда как прикладной политический анализ играет роль стороны «ведомой», обеспечивающей и обслуживающей практическую политику. Многие специалисты по политическому анализу обосновывают положение о релевантности этапов аналитической работы основным фазам цикла принятия решений (11). Другими словами, аналитик часто опережает и сопровождает решение, принимаемое политиком.
Одной из наиболее проработанных версий политико управленческого цикла (ПУЦ) является «пятичленная» (то есть пятифазовая) модель, за последние четверть века обстоятельно разобранная в трудах американских политологов Джеймса Андерсона и Уильяма Данна. За каждой выделенной фазой, в соответствии с ранее оговоренным критерием их вычленения, закрепляется достаточно самостоятельное функциональное предназначение и отдельный вид политико-управленческой деятельности, начиная от инициирования публичного решения и построения повестки дня до завершения цикла продвижения решения и оценки его результатов и последствий (12) (См. Таблицу 5).
Таблица 5. Основные фазы политико-управленческого процесса принятия публичных решений.
2. Формулирование Агенты процесса принятия решения проектов формулируют ряд альтернативных его государственного вариантов для преодоления общественной решения проблемы, которые проходят отбор и обсуждение.
3. Утверждение Утверждение и легитимизация публичного решения государственного решения на основе официальных процедур рассмотрения, обсуждения, согласования, голосования и промульгации.
4. Реализация Реализация решения административными государственного органами государственного управления и решения. параллельный контроль за ходом его исполнения со стороны ЦПР.
5. Оценка результатов Оценивание итогов, результатов и осуществления последствий исполненного решения с точки публичного решения зрения достижения целей, уровня издержек и адекватности средств.
После того, как выделены основные фазы цикла принятия политических решений, следует остановиться подробнее на характеристике каждой из них, учитывая ту «идеальную логику» их последовательности, которая изложена в таблице 5.
2.2. Формирование повестки дня и определение приоритетных общественных проблем.
В самом начале изучения процесса принятия политических решений перед аналитиком встает несколько серьезных вопросов. Где находится «начало» решения и кто дает ему «первотолчок»? Да, и как вообще, можно определить «начало» и «конец» в круговом цикле, поскольку, как известно, «у кольца начала нет и нет конца». Именно по этому поводу Дж. Мангейм и Р. Рич замечают, что «политический курс, который можно изобразить в виде замкнутого круга, не имеет четкого начала или конца»
(13). И все же что-то или кто-то инициирует старт подготовки и принятия тех или иных решений. Кто или что? Давление общественного мнения или агрессивная кампания в СМК, многотысячные демонстрации и митинги у стен правительственных зданий или обращение ряда политических партий?
заинтересованными в решении проблемы олигархами круглой суммы какой то части депутатского корпуса. Все приведенные версии инициаторов и инициатив внесения общественной проблемы в публичную повестку дня достаточно часто встречаются в современной политике. Но, чтобы понять их природу, нужно остановиться на самом инициировании политического решения при построении публичной повестки.
Следует сразу отметить, что немало авторов вместо одной крупной фазы построения публичной повестки выделяют два-три еще более дробных этапа. Например, Р. Май Келли и Д. Пэламбо разграничивают этапы формирования повестки и определения проблем (14), а Дж. Мангейм и Р.Рич выделяют этапы генерации требований (факторы и условия, влияющие на правительство), артикуляции и агрегирования (проекты решения проблем, объединяющие людей), и, наконец, собственно разработки повестки (рассмотрение проблем на официальном уровне) (15). В подобном же духе детализации процесса формирования повестки дня работают Б. Хогвуд и Б.
Ганн, разбивающие ее на три специальных, относительно самостоятельных фазы: 1) «выявления (или поиска) проблемы» (решение на принятие решения);
2) «селекции» (или препарирования) проблемы (решения, какое надо принимать решение), и, далее 3) «определения» проблемы (16).
Несколько иная терминология предлагается другим англичанином У.
Дженкинсом, который закрепляет формирование политического курса за тремя этапами – его инициирование;
переработка необходимой информации, и завершающего этот субцикл этапа рассмотрения путей решения проблемы (17).
Из этого перечня в чем то схожих позиций ряда специалистов вытекает идея интерпретации фазы формирования политической повестки как некоего субпроцесса, в свою очередь, распадающегося на целый ряд относительно автономных субфаз. Первое, что бросается в глаза, это то, что формирование публичной повестки дня выглядит как процесс продвижения того или иного общественного вопроса в плоскость официального его признания, рассмотрения и обсуждения. Попытаемся выработать более или менее четкую дефиницию этого понятия. В «Словаре русского языка» слову «повестка» (повестка дня) придается два основных значения: во-первых, письменное официальное извещение с вызовом, приглашением куда-нибудь (в суд или на заседание) и, во-вторых, перечень вопросов, подлежащих обсуждению на заседании (18). Имеется и еще один дополнительный смысл «повестки дня» как совокупности актуальных и своевременных вопросов и дел. «Политическая повестка дня, - отмечает Дж. Андерсон,- образуется из требований, которые политики выбирают сами, чувствуя необходимость реагировать на них в определенное время, или хотя бы демонстрировать вид их рассмотрения, при том, что это особые политические требования, отличные от рядовых запросов» Действительно, политики и (19).
администраторы, контролирующие официальную повестку, всегда ограничены некоторыми целями и приоритетами, ресурсами и временем, а также давлением различных групп интересов и воздействием общественного мнения в целом. Итак, политическая повестка дня представляет собой совокупность актуальных социальных проблем, отражающих потребности общества в целом или требования отдельных групп интересов, и на которые политики и администраторы готовы и способны реагировать, принимать решения и предпринимать действия.
После того, как понятие политической повестки получило рабочее определение, встают и другие вопросы. Почему и как одни общественные проблемы попадают в поле зрения официальной повестки, тогда как другие не подбираются к ней ближе, чем на «пушечный выстрел»?
Через какие этапы проходят те или иные вопросы, чтобы попасть в публичный фокус повестки? В начале годов известный 1970-х американский политолог Энтони Даунс провел исследование так называемого «цикла поддержания внимания к вопросу» (issue-attention cycle) в американской экологической политике, в итоге которого им было выделено пять основных стадий в рамках подобного процесса. Во-первых, это предпроблемная стадия, когда проблема уже имееттся в наличии, но не привлекает пока общественного интереса. Ею занимаются лишь отдельные эксперты и группы интересов. Во-вторых, наступает этап «тревожного открытия и эйфорического энтузиазма». Что-то вызывает в обществе всеобщий интерес к существующей проблеме и требуется найти быстрое ее решение, правда, не за счет слишком серьезных перемен внутри общества.
В-третьих, за этим приходит стадия осознания «цены прогресса», то есть слишком скорого решения выдвинутой проблемы. Население понимает, что решение проблемы требует слишком высоких затрат.
Например, быстрое решение проблемы окружающей среды в мегаполисе требует жестких параметров качества горючего от производителей нефтепродуктов, сокращение автомобилепотоков в центре города, да и собственно усиления контроля за индивидуальными автомобилями с точки зрения исправности двигателей внутреннего сгорания. Нельзя забывать также и производящие автомобили крупные концерны. Цена экологической проблемы оказывается для очень многих непомерной. Подходит четвертый этап, на котором общественный интерес к этой проблеме ослабевает. Здесь, правда, существует возможность редуцирования и переформулирования проблемы с учетом затронутых множественных интересов. И вот, наконец, цикл завершается на пятой постпроблемной стадии, когда проблема попадает в «сумеречную зону», будучи теснимой другими поднимающимися проблемами. Тем не менее, какие-то первые результаты от поыток ее решения все же могут быть получены, да и «группа ее поддержки» может и не сложить оружия (20).
Другую, даже более развернутую, версию работы цикла формирования политической повестки дня предложили американские политологи Роджер Кобб и Чарльз Элдер. Прежде всего, они подчеркивают, что построение повестки дня представляет собой яркий случай субъективированного и идеологизированного процесса, где постепенно происходит преобразование социальной проблемы в партийно-политический проект. Возьмем, к примеру, проблему выплаты пособия по безработице. Эта хорошо всем известная проблема может быть интерпретирована различным, а тои прямо противоположным образом в результате применения разных идейных принципов и ценностных критериев социал-демократами, которые будут настаивать на увеличение социальных пособий, и консерваторами, которые, наоборот, потребуют их сокращения. Но при этом развертывание общественной проблемы может иметь разные состояния или ступени. В качестве примера можно привести существующую практически во всех крупных городах мира проблему бездомных (или, как их называют в России, БОМЖей, то есть «лиц без определенного места жительства»). Алгоритм ее преодоления можно представить следующим образом: люди, спящие на улицах (исходный вопрос) – минимизация числа бездомных людей (проблема в повестке) – строительство муниципальных приютов для бездомных.
В итоге выделяются четыре основных этапа построения политической (или публичной) повестки. На первом этапе возникает так называемый частный вопрос, который видим лишь для группы более им затронутых людей. На втором этапе группы людей, пострадавших от строительства вблизи их домов линий электропередач (ЛЭП) подают иски в суды и организуют кампанию в СМИ, направленную против электрической корпорации и потворстующим ей городским органам власти. Здесь частный вопрос, который задевал каждого гражданина в отдельности, начинает трансформироваться в общественную проблему, поскольку вокруг последней образуется сообщество людей, выступающих ее «носителем». Но для того, чтобы проблема перешла на третью ступень продвижения, где она получает статус кандидата на «вопрос в повестку», инициативная группа должна привлечь внимание общества, то есть расширить ее социальный диапазон. И наконец, в четвертой фазе проблема наконец-таки попадает в публичную повестку дня, которая, в свою очередь, распадается на два состояния – «дискуссионную» («снизу») и «институциональную» («сверху») повестки.
Дискуссионная повестка выглядит более рыхлой, аморфной и абстрактной, так как в нее попадает множество проблем, обсуждаемых в СМИ и муссируемых общественным мнением от общенационального до локального уровня. А вот институциональная (или официальная) повестка представляет собой куда более конкретную субстанцию, функционально распределяя рассмотрение проблем по представительным, исполнительным и судебным органам государственной власти. Таким образом, поток проблем вначале попадает в повестку «снизу», а затем отфильтровывается в рамках государственных институтов, формирующих повестку дня «сверху» (21).
Конечно же, эта схема представляет собой лишь «идеальный тип»
формирования демократической повестки, поскольку во многих странах мира ЛПР сразу строят повестку «сверху», не учитывая при этом повестки «снизу».
Несложно заметить, что центральное место в ходе построения публичной повестки занимает определение общественных проблем, требующих преодоления в процессе принятия государственных решений.
Что же такое есть общественная (или общественно-политическая) проблема?
Американский политолог Дэвид Дери в специальной монографии «Определение проблемы в политическом анализе» (1984) характеризует общественно-политические проблемы (policy problems) как нереализованные потребности, ценности или возможности для позитивных изменений, которые могут быть достигнуты путем политических действий (22). Сам же термин «проблема» этимологически происходит от древнегреческого слова означавшего некоторую задачу или задание, то есть «problema», теоретический или практический вопрос, требующий исследования или разрешения (23). В широком смысле этого слова можно сказать, что проблема выражает несоответствие фактической ситуации и желаемым ее состоянием. Исходя именно из этой идеи, ряд ученых несколько усложняет конструкцию определения проблем, замечая, что всякая общественная проблема находится в контексте проблемно-политической ситуации. Если первый феномен (проблема) представляет собой совокупность ментальных и концептуальных конструктов, то второй – его контекстуальную среду, совокупность внешних условий, которые в результате соприкосновения с ними вызывают неудовлетворенность, затруднения или ощущение непорядка (24).
Общественно-политическая проблема явно зависит от условий и акторов, места времени проявления, и поэтому не может быть определена однажды раз и навсегда, на все случаи жизни. Она может быть скорректирована и переформулирована основными игроками даже в ходе построения повестки дня, поскольку и у самих акторов изменяется время от времени политическая стратегия и тактика. По поводу характера понимания политической повестки канадский политолог Лесли Пал замечает, что оба аспекта разбираемого процесса – определение проблем и построение повестки – имеют субъективную нагрузку. Далее им делается следующий пессимистический вывод: «Нет пока такой формулы, согласно которой можно было бы заключить, когда та или иная ситуация и условия внезапно всеми воспримутся в качестве проблемы, и почему вдруг она становиться публичной, а затем выводится на уровень официальной политики» (25). По другому говоря, определение проблем носит открытый характер.
Действительно, практически увязать воедино все индивидуальные и групповые рефлексии по поводу публичной проблемы сделать или крайне трудно или просто невозможно. Но все же общественные проблемы требуют вразумительного определения, поскольку от этого зависят во многом способы и успех их решения. В чем же состоят те характеристики процесса определения проблем, которые следует учитывать для его оптимизации? Во первых, определение проблемы имеет «объективированные» характеристики.
Проблема должна получить общественное признание и «снизу»
официальную поддержку «сверху», что требует, как правило, определенного согласования позиций и баланса сил. Для достижения подобного необходимого состояния надо иметь ряд «объективированного»
предпосылок:
Проблема должна быть артикулирована достаточно влиятельной группой интересов и поддержана общественным мнением;
Проблема должна быть озвучена и распространена в средствах массовой коммуникации с тем, чтобы сделать информацию о ней доступной для населения;
Проблема должна быть принята со стороны государственных органов власти и переформулирована в официальной плоскости;
Проблема должна быть «решаемой», то есть иметь потенциальную перспективу на ее преодоление при помощи находящихся под контролем государственных органов ресурсов и времени, в рамках существующих норм и процедур.
Во-вторых, существует ряд «субъективированных» характеристик, которые связаны с ценностными ориентациями и идеологическими воззрениями, психологическими установками и социальными знаниями акторов, участвующих в определении общественно-политической проблемы. К числу «субъективированных» факторов, влияющих на формулирование проблемы, можно отнести следующие:
Плюрализм субъективных видений и оценок характера проблемы, связанный с множественностью затронутых социальных групп, имеющих дифференцированные интересы и ценности;
Доминирующую роль в официальной формулировке проблемы играют политическая элита, бизнес и СМИ, облекающие ее в выгодную для них форму;
Эмоционально-психологическая окраска проблемы, которая может вызывать симпатию или антипатию, участие или отчуждение, беспокойство или равнодушие.
Подведем некоторый итог всему вышесказанному. Итак, выдвижение и определение общественно-политических проблем происходит в результате комплексного сочетания и «объективированных»
«субъективированных» параметров. В этом кроется определенный парадокс, когда то, что выдвигается как общественно-политическая проблема (загрязнение окружающей среды, выплата достойных социальных пособий, борьба с организованной преступностью и пр.) в одних странах и в определенные периоды, в других государствах в тоже самое время таковыми не является.
И все же вновь возникает вопрос, а от кого собственно зависит попадание (или непопадание) общественной проблемы в публичную повестку? Кто и как регулирует и контролирует процесс построения и удержания политической повестки? Эти вопросы были поставлены еще в 1960-70-е годы американскими политологами Питером Бахрахом и Мортоном Баратцем. Они разработали специальную концепцию «нерешений» (nondecisions), посредством которой ими была предпринята попытка дать интерпретацию процесса удержания повестки под контролем элитных группировок. Контроль за политической повесткой входит, по их мнению, в общий механизм государственного управления, представляя собой так называемое «второе лицо власти» (26). Правящая элита для контроля повестки применяет «средства, при помощи которых требования изменить сложившееся распределение благ и привилегий в данном сообществе могут быть задушены в зародыше, еще до того, как их попытаются озвучить, могут быть уничтожены на входе в систему принятия решений, ну, а если все это не удалось проделать, то эти же требования можно исказить или развалить во время реализации решения на завершающих стадиях политико-управленческого процесса» (27).
Таким образом, некоторые серьезные общественные проблемы могут быть попросту говоря выброшены как из «системной», так и из «институциональной» повестки, как это было, например, на юге США в 1950-е годы, когда требования черных американцев в уравнивании прав с белыми гражданами страны игнорировались и не включались в официальную повестку.
Завоевание и удержание контроля над публичной повесткой выглядит вовсе не бесстрастным и рациональным перебором и фильтрование тех или иных проблем, встающих перед сообществом, а скорее предстает ареной острой и ожесточенной борьбы элитных и бюрократических группировок, политических партий и групп давления, а иногда объектом прямых действий рядовых граждан, как это было в России в начале 1990-х годов с референдумом и массовыми демонстрациями за отмену 6-й статьи Конституции СССР о руководящей и направляющей роли КПСС. Конечно же, общественные проблемы, их формулирование и продвижение в публичную повестку весьма тесно связаны с интересами и целями основных политических акторов, дающих ей свою интерпретацию и планирующих свои способы ее решения в той или иной социальной ситуации. «Ситуация представляет собой некий фрагмент, выделенный в жизненном мире применительно к той или иной теме, - пишет по этому поводу выдающийся немецкий социолог и философ Юрген Хабермас.- Тема возникает в связи с интересами и целями участников действия;
очерчивает релевантную область тематизируемых предметов.
Индивидуальные планы действий акцентируют тему и определяют актуальную потребность во взаимопонимании, которая должна быть удовлетворена в ходе интерпретативной работы» (28). Борьба за формулирование вопроса в повестку дня во многом связана с политическими конфликтами между заинтересованными игроками, которые должны в итоге нащупать «формулу согласования интересов», ложащуюся в основу совместной интерпретации общественной проблемы. Без подобных компромиссов или консенсусов публичную повестку построить крайне трудно, поскольку без этого содержание решения, в ходе его подготовки, принятия и осуществления может быть попросту искажено или развалено. О проходимости решения нужно помнить уже на ранней стадии формирования повестки.
Институциональные повестки формулируются в различных органах власти, законодательных и административных, центральных и локально-региональных с учетом политических стратегий государственных и негосударственных акторов. Повестки данного рода делятся по сферам и предметам, полномочиям и функциям на «горизонтальные» (по отраслям власти) и «вертикальные» (по уровням управления), в рамках которых происходит распределение различных проблем. Здесь также очень важное место занимает система общественных приоритетов, где задается «матрица рангов проблем», строящаяся на основе сформулированных политическими лидерами стратегических и тактических целей. В Советском Союзе стратегические и тактические ориентиры задавались в решениях и директивах съездов КПСС, а в современной России эту роль выполняют стратегические программы и доктрины на долгосрочную и среднесрочную перспективы, а в краткосрочном плане ежегодные общеполитические и бюджетные послания Президента РФ. Например, одним из основных приоритетов социально-экономической политики в президентском послании 2003 года было названо в качестве задачи удвоение в ближайшие годы валового национального продукта (29). А в «Программе приоритетных мер (2000-2004) по реализации стратегий развития Российской Федерации до 2010 года», подготовленной Центром стратегических разработок под руководством Г. Грефа, была разработана система социально-политических приоритетов, которая легла в основу нескольких пакетов государственных решений, направленных на реформу судебной системы и местного самоуправления, государственной службы и адмиинстративного аппарата (30).
Далее, институциональная повестка распадается прежде всего на так называемые административную и законодательную ее разновидности, то есть повестку дня представительных и исполнительных органов власти и управления. Здесь тоже могут быть различные уровни конкретизации приоритетных проблем: от самых общих деклараций до детальной повестки заседания кабинета министров. Важную роль играют общие приоритеты политики правительства, задающие ориентиры для текущей работы министерств и ведомств. К примеру, в России 1990-х годов подобные приоритеты выдвигались различными составами Правительства РФ: «восемь главных дел» кабинета В. С. Черномырдина, антикризисные приоритеты правительства Е. М. Примакова, программа администрации В. В. Путина, и др. (31). А вот для формирования законодательной повестки особенно серьезное значение имеют предвыборные и политические декларации основных парламентских партий, фракций и депутатских групп (32). Здесь также, как и в исполнительных органах, прежде чем попасть в план законодательных предположений на год или в повестку дня думской сессии общественно-политическая проблема проходит вначале горнило внутрипартийных дискуссий на заседаниях съездов и руководящих органов политических партий и депутатских групп, затем выносится на парламентские и общественные слушания, поступает в Совет Государственной Думы и т.д.
И вот наступает момент трансформации общественных проблем, сформулированных в повестках дня, в проекты публичных решений, в границах которых предполагается их преодоление или минимизация. Но содержание этой разновидности политической деятельности раскрывается уже в функциональных пределах следующей фазы процесса принятия политических решений, связанной с подготовкой и селекцией их альтернативных вариантов. Проблемы надо не только правильно поставить и сформулировать, что порой составляет половину общего успеха, но и найти пути их разрешения, рассчитать и распределить ресурсы, спроектировать средства достижения целей и последовательность проведения отдельных мероприятий.
2.3. Подготовка и выбор проектов государственного решения.
Следующая, по логике последовательности шагов, в политико управленческом цикле фаза функционально предназначена для разработки и селекции альтернативных вариантов публичного решения. «Формирование политических решений, - пишет Дж. Андерсон, - включает в себя разработку соответствующих и согласованных курсов действий (именуемых часто альтернативами, проектами или вариантами) для преодоления общественных проблем» (33). Ведь всякое решение представляет собой выбор из не менее, чем двух альтернатив, порой просто состоящий в дилемме принимать ли вообще это решение или отложить его (34). На данном этапе политикам приходится, вместе с их советниками и экспертами, довольно много времени уделять оценке и обсуждению выгод и издержек, позитивных и негативных последствий от принимаемых ими публичных решений. Русская поговорка «семь раз отмерь, а один раз отрежь» могла бы быть неплохим девизом для фазы подготовки и выбора альтернативных вариантов решения.
Разработка проектов публичного решения осуществляется как в рамках государственных органов, правительства и парламента, так и по инициативе негосударственных структур, групп давления и политических партий, экспертно-аналитических центров и общественных объединений граждан. Нередко для подготовки законопроектов создаются смешанные рабочие группы, состоящие из депутатов, чиновников, представителей бизнеса, общественно политических организаций и др. Кроме того, в период формулирования политических проектов (policy formulation) часто складываются «коалиции поддержки» тех или иных, нередко конкурирующих, альтернативных вариантов решения. При разработке альтернативных законопроектов в парламентских комитетах и подкомитетах зачастую происходит ожесточенный торг и позиционная борьба между противостоящими «коалициями поддержки», в результате которой все выдвинутые проекты оказываются взаимно заблокированными и не один вариант не проходит успешно даже раннюю стадию обсуждения.
Какие же факторы влияют на успешную разработку и продвижение проекта на стадии формулирования решения. По мнению Дж. Андерсона тут можно выделить четыре подобных фактора: во первых, проект должен быть технологически обоснованным, то есть ликвидировать причины, породившие определенную социальную проблему;
во-вторых, проект должен быть экономически обоснованным, где стоимость проекта должна быть релевантна решаемым в нем задачам;
в-третьих, проект должен быть политически проходимым, то есть получить необходимые согласования и публичную поддержку со стороны соответствующих депутатов и администраторов, и, в-четвертых, проект должен быть в целом позитивно принят населением, то есть он должен получить известное согласие или одобрение «снизу» (35). Таким образом, сочетание технологической и экономической обоснованности, политической проходимости «сверху» и известного согласия «снизу» создает комплекс необходимых предпосылок, без которого очень трудно рассчитывать на успешную перспективу прохождения разрабатываемого проекта решения на начальных этапах.
Так все же какие именно агенты или акторы занимаются проектированием альтернативных вариантов государственных решений? Когда в руки наблюдателю попадают федеральные конституционные законы и бюджетные решения, указы президента и постановления правительства по отраслевым и комплексным программам, часто насчитывающие многие десятки, а то и сотни страниц, содержащих множество законодательных и административных норм и процедур, огромное количество таблиц и цифр, становится понятно, что эти государственные акты являются плодом деятельности далеко не только подписавших их президента или премьер-министра, обсуждавших и голосовавших за них министров и депутатов, а скорее коллективным продуктом работы целой армии государственных чиновников и независимых экспертов, представителей разных групп давления и политических партий.
Конечно, при этом каждый из указанных игроков исполняет на этапе подготовки законопроекта или проекта административного акта свою особую роль и выполняет специфические функции. Вот на рассмотрении этих ролей и функций основных акторов, действующих на этапе подготовки проектов решения, и следует остановиться подробнее.
Если взять сравнительную перспективу поставленного выше вопроса, то несомненно в разных странах ответ на него упирается в особенности институциональной организации и политической культуры того или иного государства, что поэтому требует весьма сложного проведения компаративного анализа. Отсюда вытекает задача ограничения подобного рассмотрения, в силу которой мы здесь остановимся только на опыте России и США. В Российской Федерации по Конституции РФ 1993 года официальным правом на подготовку и внесение в парламент законопроектов пользуются 450 депутатов нижней и 178 депутатов верхней палаты, законодательные органы РФ, 89 субъектов федерации, Президент и Председатель Правительства, а также Конституционный, Верховный и Арбитражный Суды в пределах их компетенции. Таким образом, с формальной стороны дела, все остальные политические акторы, государственные и негосударственные, должны вносить подготовленные проекты через посредничество легитимных субъектов законодательной инициативы.
Но из этого положения вовсе не следует, что в реальном законодательном процессе проект государственного акта не может быть подготовлен практически от начала и до конца рабочей группой, состоящей из экспертов, не занимающих каких-либо официальных постов. В известном плане подобную роль в проектировании государственных актов занимал Институт государства и права РАН, в 1990-е годы выполнявший функции основного экспертного центра для Администрации Президента РФ, несмотря на наличие в ней Главного правового управления, которому также вменялось в задачи разработка законопроектов для их последующего внесения от лица Президента в государственную Думу. Более закрытыми для участия негосударственных акторов являются процессы принятия административных решений в исполнительных органах власти.
Попробуем рассмотреть место и роль различных агентов в ходе подготовки государственных решений на федеральном уровне.
Особую роль как в подготовке административных актов, так и в разработке законов играет Президент и его администрация. Это относится ко всем сильным президентским республикам, яркие примеры которых являют собой США и Россия. Президенты поручают своим администрациям подготовку собственных решений, указов и распоряжений, а также, если необходимо, постановлений правительства и отдельных министерств и ведомств. Для этой работы в президентской администрации имеется довольно обширный штат чиновников и собственных советников. Кроме того, при президенте существует система совещательно-консультативных органов, которые также в определенных случаях могут готовить проекты федеральных административных актов. В качестве примера здесь можно привести деятельность в России Государственного Совета, в ходе которой подготовлено уже немало проектов документов для органов исполнительной власти, по вопросам реформирования жилищно коммунальной сферы, органов государственной власти и местного самоуправления, электроэнергетики, молодежной политики, образования и др.
Как правило, в круг интересов президентской администрации попадает подготовка проектов ключевых стратегических решений, как это было, к примеру, с подготовкой Козака» заместителем Главы «Комиссией (возглавлявшейся Администрации Президента РФ Д. Козаком) пакета проектов законодательных и административных актов по реформе региональных и муниципальных органов в 2002-2003 годах. В Соединенных Штатах в конце 1980-х годов была создана Комиссия по приватизации, возглавлявшаяся Президентом Р. Рейганом, и которая приняла ряд решений, связанных с тем, чтобы часть подразделений Федеральной почтовой службы и федеральной системы тюрем передать в руки частного сектора. В ряде случаев комиссии и комитеты при призидентах обладают весьма значительными полномочиями по подготовке государственных решений. В связи с этим комитеты, специально создаваемые для решения возникающих проблем, получают нередко большие властные функции, по причине объема которых политологи стали называть их «адхократией» (от слова «комитеты ad hoc»). В их состав обычно входят высокопоставленные чиновники, депутаты парламента, влиятельные эксперты, а порой представители заинтересованных негосударственных, деловых и общественных, объединений. Выработанные на заседаниях «припрезидентских» комитетов и советов документы нередко ложаться в основу стратегических решений различных федеральных органов власти по отдельным отраслям государственной политики.
Очень большими возможностями на этапе подготовки и селекции проектов государственных актов располагает правительство, его центральный аппарат, отраслевые министерства и ведомства. При этом подразделения правительства занимаются далеко не только функционально им вменяемой подготовкой отраслевых административных актов, постановлений и распоряжений, приказов и программ, циркуляров и инструкций. В современной России центральный аппарат и отраслевые ведомства самым активным образом разрабатывают проекты законов по практически всем направлениям государственной политики, а также постоянно осуществляют экспертизу законопроектов, которые предлагаются всеми другими субъектами законодательной инициативы. К примеру, согласно действующему ныне регламенту Государственной Думы РФ, фактически каждый законопроект перед внесением его на рассмотрение в парламент должен пройти юридическую экспертизу в Минюсте, финансовую – в Минфине, также как отраслевую – в соответствующих министерствах и ведомствах, в результате чего к проекту закона должны быть приложены заключения этих органов правительства. Таким образом, правительственные органы на фазе подготовки проекта законодательного акта выполняют сразу три очень важные функции: разработку альтернативных вариантов законов;
внесение их проектов в парламент при помощи использования права законодательной инициативы, и вынесения заключения на все прочие законопроекты на основе их специальной экспертизы. Подобные полномочия органов исполнительной власти открывают достаточно широкие возможности для работы не только на «собственном поле», принятия административных решений, но и для ведения весьма успешной игры на вроде бы «чужом поле» парламентской деятельности – принятия федеральных конституционных законов.
Но несомненно то, что все-таки основными официальными игроками на поле подготовки и обсуждения проектов закона выступают депутаты парламента, а также их фракции, объединения и группы. «В ходе парламентских слушаний и расследований, через контакты с официальными лицами администрации и представителями групп интересов, а также при воплощении своих собственных интересов и замыслов законодатели получают импульсы для решения проблем и формулируют альтернативные проекты будущих действий»
(36). Другое дело, что написать проект закона теоретически можно и одному депутату, но отстоять его и успешно провести через многочисленные обсуждения на парламентских слушаниях, заседаниях профильных комитетов и подкомитетов, а тем более на слушаниях в палате практически крайне сложно, а зачастую и невозможно. Так что даже на фазе подготовки проекта публичного решения начинает работать известная аксиома, что «один в политическом поле не воин».
Как правило, уже на ранней стадии разработки не самого текста закона, а его концепции депутатом создается рабочая группа по подготовке проекта, состоящая из различного рода экспертов: юристов, специализирующихся в избранной области законодательства, специалистов-предметников, хорошо разбирающихся в регулируемой законом области общественной жизни, а иногда, и технологов лоббистов, отвечающих за обеспечение проходимости данного проекта.
Для этой работы привлекаются штатные эксперты депутатских фракций и групп или же депутат может себе позволить нанять или привлечь независимых специалистов. Кроме того, во многих парламентах имеются специальные экспертно-аналитические подразделения для содействия ведению законотворческой работы: при обеих палатах Конгресса США созданы Отделы законодательного консультирования (Office of Legislative Counsel) и Исследовательская служба Конгресса (Congressional Research Service), являющаяся подразделением Библиотеки Конгресса США, а в Государственной Думе РФ – аналитическое, правовое и организационное управления в структуре ее центрального аппарата. Из всего этого следует, что депутат для успешной разработки законопроекта должен создать «вокруг него» некую интеллектуальную и организационную среду, состоящую из экспертов и советников.
Но далеко не только лишь официальные лица, принимающие решения, будь то администраторы или депутаты, участвуют вместе со своим экспертным окружением в подготовке государственных актов.
Весьма значительную роль на этапе подготовки и представления альтернативных вариантов публичных решений играют группы давления, отстаивающие интересы различных слоев и страт общества.
Группы давления бывают самых разных видов: от объединение предпринимателей и профессиональных союзов до движений «зеленых», и от отдельных крупных корпораций бизнеса до территориальных объединений. При этом группы давления на этапе подготовки государственных решений могут выполнять самые разнообразные функции: начиная от полной разработки и сопровождения проекта в ходе его внесения и обсуждения в государственном органе, и заканчивая точечной лоббистской и экспертной поддержкой. Например, Российский союз промышленников и предпринимателей ключ» сопровождает разработку и «под продвижение многих законопроектов, касающихся налоговой и тарифной, экспортно-импортной и таможенной, кредитной и корпоративной политики в нашей стране. А вот в отношении практически всех проектов законов о местном самоуправлении в современной России едва ли не самую ключевую роль сыграли такие общественные организации как Союз российских городов и Конгресс муниципальных образований. Нередко бывает и так, что бизнес-группы давления располагают большими интеллектуальными, информационными и лоббистскими ресурсами, чем отдельные депутатские фракции, и успешно конкурируют с последними, выдвигая альтернативные проекты законодательных решений, а также привлекая на свою сторону отдельных законодателей, квалифицированных экспертов, обеспечивая медийное и лоббистское сопровождение выгодных им вариантов.
В процессе подготовки и обсуждения государственных решений достаточно часто встречается ситуация, когда происходит спор или столкновение между сторонниками конкурирующих и альтернативных проектов. Это происходит в законодательном процессе, где могут столкнуться «правительственный», «депутатский»
и «лоббистский» варианты того или иного закона. Например, в конце 1980-х годов в США в довольно ожесточенной схватке схлестнулись три альтернативы Закона о национальном здравоохранении, которые были разработаны и поддержаны тремя раличными весьма заинтересованными в нем общественными организациями – Национальной комиссией по руководству здравоохранением (которая «включила в свой состав трех бывших американских президентов), знаменитым консервативным «мозговым трестом» - Фондом наследия, и влиятельнейшей Американской медицинской ассоциацией. В результате этой схватки процесс рассмотрения и обсуждения указанных альтернатив затянулся на долгое время (37). Как же быть в подобной ситуации ЛПР, когда ему предлагается несколько альтернатив лишь на одно вакантное место? Как их правильно сравнить, оценить их сильные и слабые стороны, чтобы хоть как-то уйти от субъективных крайностей и эмоциональной вкусовщины, часто встречающейся в аргументации сторонников конкурирующих проектов? На поставленные вопросы нужно дать хотя бы сжатые ответы.
Теоретические предпосылки конструирования цикло-сетевой модели принятия политических решений
Ефимов Иван Андреевич,
аспирант кафедры политологии и политического управления Российской академии государственной службы при Президенте РФ.
В конце XX века, когда в мировом сообществе усилилась потребность в выработке долгосрочных, всесторонне обоснованных политических решений, политология стала привлекать все больше внимания глав государств, руководящих работников государственных и негосударственных структур. Это дало импульс созданию различных методик, использование которых помогло бы лучше понять политические процессы и обеспечило бы максимально надежное политическое прогнозирование.
Вместе с тем, предпосылки, позволившие теории политических решений оформиться в самостоятельную дисциплину, появились уже в середине XX века, когда дифференциация социальных и гуманитарных наук продвинулась довольно далеко . Во второй половине XX века политическая наука выделилась в самостоятельную дисциплину, и ее различные аспекты начали преподаваться в университетах . Согласно определению одного из основателей Чигагской школы политического бихевиоризма Г.Лассуелла, политическая «научная дисциплина может быть отнесена к политической науке, если она разъясняет процесс принятия политических решений в обществе, или же обеспечивает необходимыми данными разработку рациональных способов разрешения политико-управленческих вопросов» .
Дальнейшее развитие политических наук было стимулировано необходимостью сохранения и развития западных демократий, требовавших оптимизации государственного управления . Принято выделять три основных этапа становления теории принятия политических решений.
На первом этапе (1940-1960 годы) формируются основные подходы и концепции. Идет научная дискуссия, в результате которой рождаются новые модели и возникают новые теоретические концепты. Концептуально оформляются такие модели принятия политических решений, как рационализм, инкрементализм и смешанное сканирование.
В ходе второго этапа – (1960-1970 годы) теория политических решений оформляется в качестве университетской дисциплины. В программы большинства вузов включается курс по принятию политических решений, по данной тематике защищается большое количество диссертаций, пишутся книги, издается целый спектр специализированных журналов. Разрабатываются новые модели принятия политический решений, появляются первые модели политико-управленческого цикла, позволившие систематизировать процесс принятия политических решений.
На третьем этапе – (1980-1990 годы) произошла дифференциация и специализация направлений. Публикуются работы, посвященные отдельным стадиям процесса принятия политических решений, изучается специфика принятия решений в различных сферах: в политике, экономике, образовании, военной сфере . Происходит зарождение одного их наиболее популярных и распространенных на сегодняшний день подходов к принятию политических решений – сетевой подход.
По мере развития теории принятия политических решений было разработано большое количество подходов и моделей. Наиболее современными и популярными подходами к теории принятия политических решений являются циклическая модель и сетевой подход. Обе теоретические концепции активно используются политологами и политическими аналитиками при моделировании, прогнозировании анализе и описании процесса принятия политических решений.
Вместе с тем, динамично развивающаяся политическая среда, наряду с постоянно усложняющимися внутренними процессами, связанными с усилением роли горизонтальных связей, а также появлением новых игроков, подталкивает политологов и исследователей политического процесса к разработке новых моделей и подходов к теории принятия политический решений, которые бы в полной мере отвечали бы требованиям современности.
Циклическая модель принятия политических решений позволяет исследователю сконцентрироваться на структуре принимаемого политического решения, разбить его на фазы и стадии, проанализировать и исследовать их, а также выявлять узловые точки, так называемые точки бифуркации, непосредственно влияющие на характер принимаемого решения. Циклическая модель объединяет в себе ряд иных подходов и моделей принятия политических решений, в том числе: фазовую, раундовую, потоковую модели, отдельные аспекты инкременталисткой модели и модели всеобъемлющей рациональности. Однако при всей своей многообразности, циклический подход к принятию политических решений не позволяет отслеживать и анализировать роль, характер, а также динамику взаимоотношений между участниками внутри политического процесса.
В свою очередь сетевой подход к принятию политических решений в основном концентрируется на описании участников процесса принятия решений, а также стратегии их поведения, моделей посредничества, тем самым, отображает динамику политического процесса . Сетевой подход, в свою очередь, также содержит в себе внутреннюю систему и структуру, так, К.Хэй выделяет фазы функционирования политической сети , каждая из которой корреспондирует определенному этапу процесса принятия политических решений. Тем не менее, принимая во внимание, особенности политических сетей: их договорную основу, превалирование горизонтальных связей, как правило, отсутствие единой модели поведения внутри сети – приходится констатировать, что структура и системность политических сетей весьма условна и не может быть использована в качестве матрицы при попытке системного описания и анализа процесса принятия политический решений. Таким образом, сетевой подход к теории принятия политических решений обладает достаточным инструментарием, необходимым для описания характера взаимоотношений между участниками внутри политического процесса при принятии решений, но не позволяет исследователю в полной мере описать структуру и систематизировать непосредственно процесс принятия решения, что является необходимым условием политического моделирования.
Для описания и анализа многогранного и сложносоставного современного политического процесса необходимо использовать такую теоретическую модель принятия политических решений, которая могла бы в равной мере как структурировать процесс принятия решений, выявлять узловые точки, то есть либо момент фактического принятия решения, либо основные моменты, оказывающие решающее влияние на итоговое решение, так и отобразить характер и роль участников политического процесса.
В качестве теоретической основы, необходимой для вышеуказанного моделирования, предлагается использовать цикло-сетевую модель принятия политических решений, образованной за счет совмещения двух ранее рассмотренных подходов к принятию политических решений: циклического и сетевого. Совмещение двух теоретических подходов представляется возможным за счет взаимного наложения фаз циклической модели и этапов функционирования политической сети, что позволит эмпирически выявить совместимость и взаимозависимость между фазами различных подходов.
Перед тем как перейти к взаимному наложению двух теоретических подходов к принятию политических решений необходимо не только концептуализировать и обосновать непосредственно механизм совмещения двух теоретических подходов, но и в, первую очередь, остановить выбор на конкретных моделях сетевого и циклического подхода к принятию политических решений.
Если в рамках сетевого подхода многие видные политологи выделяют различные виды и типы политических сетей, но во многом сходятся на общих позициях относительно принципа функционирования политической сети, выделяя пять основных этапов, то с циклической моделью принятия политических решений все обстоит не столь однозначно. Одна из первых циклических моделей, предложенная У.Дженкинсом, содержала семь фаз политико-управленческого цикла, модель Б.Хогвуда и Л.Ганна – девять, считающаяся классической модель Д.Андерсона – пять, а ее модифицированный вариант – модель Брайсона и Кросби – восемь, причем, несмотря на общий принцип построения, некоторые фазы различных моделей содержательно не совпадают друг с другом. Автор предлагает остановиться на ставшей классической модели Д.Андерсона, так как она является наиболее распространенной и универсальной.
Определившись с моделями, на основе которых будет конституироваться цикло-сетевой подход к принятию политических решений, представляется целесообразным обозначить и обосновать базовые критерии и принципы, согласно которым будет осуществляться совмещение двух теоретических подходов.
Гипотеза состоит в предположении того, что в рамках процесса принятия политических решений вероятно совпадение пяти стадий функционирования политической сети: предсетевой стадии, стадии построения сети, стадии работы сети, стадии трансформации сети и, наконец, стадии распада сети с пятью фазами классической циклической модели Д.Андерсона: построением повестки дня, формулированием возможных вариантов решения, выбором оптимального решения, реализацией решения и оценкой полученных результатов .
При конструировании цикло-сетевой модели принятия политических решений за основу принимается циклическая модель Д.Андерсона, фазы модели ложатся в основу каркаса теоретической конструкции, на которую впоследствии накладываются фазы сетевого подхода. При взаимном наложении моделей фазы политико-управленческого цикла остаюсь стабильными, в то время как фазы сетевого подхода могут смещаться на ступеньку вверх или вниз. Таким образом, исследователь получает модель, которая не только структурно отображает процесс принятия решения, разбивая его на логические составляющие, но и описывает характер поведения акторов на каждом его отрезке.
Первая фаза политико-управленческого цикла – «построение повестки дня», на которой обсуждаются общественно значимые проблемы, совпадает с «предсетевой» стадией функционирования политической сети, в тот период, когда происходит отбор участников будущей сети по представляемым ими интересам.
Ключевым моментом данного этапа является актуализация той или иной проблемы, которая в первую очередь должна быть конкретизирована и структурирована. Одновременно участники политической сети, которые заинтересованы по тем или иным причинам в продвижении и актуализации определенной проблемы начинают вести переговоры и консультации с другими потенциальными участниками политического процесса, калькулируют выгоды, подсчитывают издержки, разрабатывают стратегию возможного действия.
В случае если повестка дня носит общий характер и в основном обсуждаются проблемы, решение которых необходимо, но в условиях существующей конъюнктуры маловероятно, деятельность политических сетей не столь активна, поэтому их участие в ходе цикла поддержания внимания минимально.
Если же повестка дня носит институциональный характер и обсуждению подлежат вопросы актуальные для отдельно взятой отрасли или сектора экономики, а также любой иной конкретной сферы деятельности, политические сети, не будучи еще до конца сформированы, принимают достаточно активно участие в цикле поддержания внимания к проблеме. На данной стадии формирующиеся политические сети могут преследовать различные интересы: либо максимально, в силу своих возможностей, поддержать проблему, способствуя ее попаданию в актуальную повестку дня; либо наоборот постараться дезавуировать проблему на ранней стадии; либо подкорректировать проблему таким образом, чтобы она соответствовала их интересам.
Необходимо также рассмотреть возможность потенциального смещения сетевого подхода при взаимном наложении двух подходов на одну ступень относительно циклической модели. Смещение вверх невозможно по определению, так как любая проблема или возможность ее формулирования, сопряженная с риском ее дальнейшего продвижения, автоматически создает предпосылки для возникновения предсетевой стадии, поэтому ситуация при которой фазе построения повестки дня политико-управленческого цикла не будет соответствовать никакой этап функционирования политической сети невозможен.
На следующем этапе построения цикло-сетевой модели принятия политических решений предполагается что фаза «формирования проблемы» политико-управленческого цикла будет совпадать с этапом «формирования сети» сетевого подхода.
На данной стадии в,первую очередь, речь идет о концептуальном оформлении возможного варианта решения проблемы, ведь один из способов обозначения и формирования проблемы – предложение множества альтернативных вариантов ее решения. Участники формирующейся сети имеют оперативную возможность инкорпорировать в формирующуюся проблему максимум своих интересов.
На стадии «формирование проблемы» участники политико-управленческого процесса, в зависимости от предлагаемых альтернативных вариантов решения проблемы, начинают блокироваться друг с другом, образуя альянсы, союзы, перерастающие в сетевые структуры. Важным представляется не выбор какого-то примерного варианта решения, а определение будущих границ решения проблемы, ее концептуализация.
Характер и структура формируемой сети, а также алгоритм ее дальнейших действий, во многом зависит от сферы, которую затрагивает формируемая проблема – общественно-политическая, социальная или же исключительно экономическая область. Так в случае, если затронута общественно-политическая и во многом социальная сфера, то борьба происходит, как правило, открыто, в форме широкого обсуждения ее предмета в СМИ, с привлечением политических партий, экспертов. Формирующаяся сеть имеет одно ядро – инициатора проблемы, вокруг которого выстраиваются другие участники политико-управленческого процесса, принимающие активное участие в выработке альтернативных вариантов решения проблемы и в определенной степени оказывающие влияние на конечное решение.
В случае, если проблема затрагивает экономические интересы бизнеса, то здесь возможно большое количество различных вариантов.
Во-первых, возможно формирование двух-ядерной сети, в рамках которой, одна группа участников, объединенная вокруг ярко выраженного лидера, либо группы лидеров, противостоит по концептуальному вопросу: быть или не быть решению проблемы, другой группе участников, образующих второе ядро. Борьба может вестись как в открытой форме, обсуждаться в СМИ, быть явной в ходе обсуждений, дискуссий, заседаний, так и в скрытой – «подковерная» борьба, неформальные методы воздействия на конкурентов.
Во-вторых, при условии отсутствия ярко выраженного лидера или группы лидеров вероятно формирование безъядерной сети. Таким образом, процесс формирования сети во многом осложняется за счет большого количества переговоров и постоянного процесса коммуникации участников сети между собой, что может кардинальным образом менять характер поведения ее членов, в зависимости от достигнутых договоренностей. Борьба между участниками такого рода политической сети может вестись как в открытой, так и в скрытой форме, однако, учитывая относительную разобщенность участников безъядерной сети, а также отсутствие ярко выраженного лидера, который мог бы повлиять на поведение ее членов, как правило, участники сети прибегают к открытому способу ведения борьбы.
В-третьих, при условии относительно схожей позиции большинства участников экономической сферы, в которой намечено решение проблемы, возможно формирование сети с одним ядром. В данном случае основная борьба между участниками политической сети с целью максимизации собственных интересов переноситься на последующие стадии политико-управленческого цикла.
Стадия формирования проблемы может также одновременно совпадать и с другими фазами политических сетей: «предсетевой» и фазой «работы сети».
В первом случае, речь может идти либо о запоздалой реакции потенциальных участников политической сети на реалии политико-управленческого процесса, либо о неожиданных, односторонних действиях со стороны власти, или других участников политико-управленческого процесса, по постановке, актуализации и формулированию проблемы.
Во втором, речь идет о завершении процесса формирования сети до перехода на следующую стадию политико-управленческого цикла, когда недавно сформированная политическая сеть решает задачи либо по ускоренному продвижению проблемы на следующую стадию политического цикла, стараясь максимизировать свою выгоду от сложившейся политической и иной благоприятной конъюнктуры, либо, наоборот, максимально затормозить политический процесс, с целью снять проблему с рассматриваемой повестки, или же сформулировать ее таким образом, что она потеряет свою актуальность.
На следующем этапе построения цикло-сетевой модели принятия политических решений предполагается, что стадия «выбора оптимального решения» совпадает со стадией «работы политической сети». Данная стадия является, по сути, ключевой в процессе принятия политических решений, так как результатом данного этапа должно стать принятие или утверждение конкретного варианта решения проблемы. Для данной стадии характерны следующие черты.
Во-первых, на стадии «выбора оптимального решения» происходит борьба между различными акторами по продвижению своих альтернативных вариантов. В основном на этом этапе участвуют лишь те участники политико-управленческого процесса, которым удалось доказать и отстоять состоятельность предлагаемых ими инициатив на предыдущих стадиях политического процесса.
Во-вторых, отличительной чертой данного этапа цикло-сетевой модели является то, что на данной стадии происходит не только борьба идей и альтернативных вариантов решения проблемы, но также активное противостояние между различными акторами, по продвижению и отстаиванию своих альтернативных вариантов.
В-третьих, происходит создание внутренних правил игры, кодекса поведения и утверждение одного из четырех вариантов взаимодействия внутри сети. Согласно первому варианту все участники равны между собой, отсутствует явный лидер или группа лидеров. Второй вариант предполагает наличие лидера, гегемона, и его нераздельное господство внутри сети. Третий вариант представляет собой борьбу нескольких наиболее сильных групп за лидерство и навязывание остальным группам их видения цели и средств ее достижения. Четвертый вариант предполагает различные формы торга внутри сети, создания долгосрочных и краткосрочных коалиций с целью решения стратегических и сиюминутных задач.
Вместе с тем, необходимо отметить, что на данной стадии цикло-сетевой модели может происходить не только принятие или утверждение какого-нибудь определенного варианта решения проблемы, заключающееся в выборе одного конкретного альтернативного варианта решения проблемы, но также конвергенция существующих альтернатив и формирование новой, устраивающей большинство участников политико-управленческого процесса.
Стадия «выбора оптимального решения» может совпадать со стадиями «сбой в работе сети» или «трансформация сети». Совпадение с любой из вышеперечисленных стадий – сетевая реакция на процессы, происходящие на стадии «выбора оптимального решения».
Сбой в работе сети происходит в результате неспособности участников сети договориться между собой и достигнуть намеченных целей, а также, в случае если поставленные задачи со временем утратили свою актуальность.
Трансформация сети, в свою очередь, может происходить после сбоя работы сети или во время работы сети, в случае если возникает необходимость, вызванная эндогенными и экзогенными факторами, изменить состав или цели функционирования сети.
Завершение конструирования цикло-сетевой модели знаменуется взаимным наложением последующих двух этапов циклической модели «претворение решения в жизнь» и «оценка результатов» с двумя стадиями сетевого подхода «распад сети» и «трансформация сети».
В зависимости от итогов процесса принятия политического решения и того, каким образом оно имплементируется в жизнь зависит дальнейшее функционирование политической сети.
Распад сети обычно происходит при достижении поставленных целей, когда дальнейшее существование сети нецелесообразно.
Трансформация сети, как правило, происходит после проведения экспертизы результатов принятого решения. По результатам проведенного анализа органы власти или группы интересов могут выступить с инициативами, направленными на улучшение и доработку отдельных аспектов уже принятого и имплементированного решения. В подобном случае возможно начало нового цикла, связанного как с отстаиванием прежних инициатив, так и с внесением в принятое решение определенных поправок. Таким образом, т рансформация сети может совпадать с фазой формирования новой сети, таким образом можно говорить о циклах функционирования политических сетей.
Цикло-сетевая модель позволяет объединить два наиболее популярных подхода к принятию политических решений в одном, разбить процесс принятия политических решений на фазы и стадии, подробно их проанализировать, выявить точки бифуркации. Органично инкорпорируя этапы сетевого подхода, отражающие характер неформального взаимодействия акторов, в рамках политико-управленческого цикла, цикло-сетевая модель позволяет подробно рассматривать поведение участников политического процесса на отдельных этапах процесса принятия политических решений. Цикло-сетевая модель наделяет исследователя дополнительным теоретическим инструментарием, необходимым как при анализе, так и моделировании процесса принятия политических решений.
Литература.
1. Дегтярев А.А. Принятие политических решений в структуре социальных и управленческих дисциплин // Полис №2, 2002.
2. Дегтярев А.А. Принятие политических решений. М.2004.
3. Сморгунов Л.В. Сетевой подход к политике и управлению // Полис №3, 2001.
4. Anderson J. Public Policymaking: An Introduction. Boston , 1994.
5. Dunn W. Public Policy Analysis: An Introduction. Englewood Cliffs. 1994.
6. Downs A. Up and Down with Ecology: The Issue-Attention Cycle. // Public Interest, vol. 31. 1972.
7. Hay C. The Tangled Webs We Weave: The Discourse, Strategy And Practice Of Networking. // Comparing Policy Networks, 1998. Downs А . Up and Down with Ecology: The Issue-Attention Cycle. // Public Interest, vol. 31. 1972. стр . 38-59.
Российский политико-управленческий цикл:
дефициты подходов к оцениванию
кандидат социологических наук,
1-й зам. декана, Факультет государственного и муниципального управления ГУ-ВШЭ
e-mail *****@***ru
www http://gmu. *****
Аннотация
Обсуждаемый и реализуемый на сегодняшний день набор инструментов реформ в РФ, к сожалению, неполон: в него не был включен такой неотъемлемый институт, как оценивание политик и программ. Даже заимствование 3-уровневой схемы реструктурирования федеральной исполнительной власти (министерства, службы и надзоры, агентства), возможно, было не совсем осознанным. Обычно устанавливается непосредственная связь между автономными и ответственными государственными ведомствами / фазами политико-управленческого цикла, с одной стороны, и большей эффективностью управления – с другой.
Внедрение системы оценивания политик является весьма сложным и не одномоментным процессом, не в последнюю в очередь в силу затрагивания политически чувствительных точек участников системы. Тем не менее, ряд начальных шагов известен и может быть сформулирован уже сейчас. Целью является постепенно создание полноценной системы оценивания – в качестве меры упреждения. Иначе ее придется вводить в пожарном порядке уже через 2-3 года как реакцию на неминуемые мини - и полномасштабные кризисы – например, при изменении экономической/ политической конъюнктуры и т. д.
Ключевые слова
Политико-управленческий цикл, агенсификация, оценивание секторальных и отраслевых политик, целевые программы , национальные проекты.
Редакция
Финальная редакция от 01.01.01 года.
Введение
Указ Президента РФ N314 от 9 марта 2004 года «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», более поздние указы по ведомствам силового блока, «Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в годах» и ряд других документов обозначили в 2004 году поворот от экспертно-теоретической к практической фазе административной реформы в части изменения структуры органов государственной власти, перехода к бюджетированию, ориентированному на результат, и к программно-целевым методам планирования национальных приоритетов / национальных проектов.
Как известно, реализуемая реформа возникла не из вакуума , а повторяет как концептуально, так и по большей части технически, административные реформы, начатые – и к концу 90-х годов – уже в основном проведенные на Западе. К настоящему времени там накоплен значительный практический опыт реализации реформ такого рода – как положительный, так и отрицательный. На фоне этого опыта рассмотрим более пристально рассмотреть те политико-управленческие проекты, по лекалам которых внедряются упомянутые реформы в России. Концептуальным основанием реформ является так называемая «Новая модель управления» (new public management). Бюджетирование, ориентированное на результат, программно-целевое управление, агенсификация (введение агентств), приватизация и аутсорсинг государственных функций, частно-государственное партнерство – все эти термины, проникшие в последние 2-3 года в отечественную дискуссию, были заимствованы именно из политико-экономических моделей данной концепции.
Однако, более пристальный анализ концепций «новой модели управления» показывает, что реализовавшийся изначально набор инструментов реформ был неполон: в него не был включен такой неотъемлемый институт, как оценивание политик и программ (policy/program evaluation). При этом на Западе внедрение института оценивания политик и программ происходило вслед за реализацией реформ государственного управления , а к сегодняшнему моменту значение данного института для успеха реформ является общепризнанным. К примеру, в сборнике статей по вопросам административной реформы и оценивания, на опыте двенадцати стран Европы, Азии и Латинской Америки доказательно показана связь проведения административно-государственных реформ и внедрения оценивания политик – начиная с 60-х гг. прошлого века; авторы даже характеризуют эту связь метафорой «сиамские близнецы» (Wollmann, 2003).
Оценивание как стадия policy cycle
Обращаясь к отечественной практике, мы видим на примере монетизации социальных льгот, как рискованно и квази-профессионально интервенировало российское правительство в эту сложнейшую область, не предприняв никаких шагов по прогнозному оцениванию (Цыганков, 2005a).
Даже заимствование 3-уровневой схемы реструктурирования федеральной исполнительной власти (министерства, службы и надзоры, агентства), кажется, было не совсем осознанным. Обычно устанавливается непосредственная связь между автономными и ответственными государственными ведомствами / фазами политико-управленческого цикла, с одной стороны, и большей эффективностью управления – с другой. По идее министерства отвечают за этап формулирования политики, агентства и службы ее реализуют, а надзоры – контролируют и оценивают (Bouckert, 2004). Поскольку российские эксперты, консультировавшие органы исполнительной власти, не ставили в центр концепцию политико-управленческого цикла, не удивительно, что не было предусмотрено придать какому-либо ведомству функцию оценивания либо создать соответствующие подразделения в ключевых министерствах.
Итак, под оцениванием политик и программ в западной традиции понимается аналитическая процедура, направленная на диагностику и осмысление достижения целей и воздействия государственной политики (политико-административных мероприятий). Оценочное исследование может рассматриваться как вариант прикладного междисциплинарного исследования, возникшего на стыке политической науки, экономики, социологии и права. Здесь же необходимо упомянуть о так называемом «политико-управленческом цикле» (policy cycle): восприятие проблемы (problem perception), формирование повестки (agenda setting), формулирование политики (policy formulation), принятие решения (decision making), реализация политики (implementation), оценивание ее результатов (evaluation), на основании которых политика (программа) завершается либо переформулируется (termination/re-formulation). Именно господство этой модели в экспертном сообществе 70-80-е гг. послужило основанием для переформирования уровней власти по трем уровням – министерства формулируют политику, агентства и службы реализуют ее, а надзоры – контролируют и оценивают.
Оценивание может производиться из двух перспектив: как внутреннее и как внешнее. Внутреннее оценивание осуществляется органом государственной власти, реализующим программу, либо его специальным подразделением, либо самим подразделением, реализующим программу. Внутреннее оценивание в органах государственной власти известно также как внутренний аудит реализации программ (действий) органа государственной власти. Субъектами оценивания выступают также Парламент, Счетная палата и т. д. Внутреннее оценивание задействуется, как правило, там, где необходима постоянная информация о меняющейся ситуации либо там, где издержки на процедуру внешнего оценивания выше, чем неточности в силу политической ангажированности органа оценивания. К примеру, типичным случаем внутреннего оценивания является текущий мониторинг реализации ведомственных целевых программ. Внешнее оценивание осуществляется независимыми (по крайне мере формально) экспертами (ученые в университетских центрах, нанятые по контракту внешние консультанты). Внешнее оценивание предполагает больший объем работ, а также большую объективность результатов. Внешнее оценивание зачастую является частью процедуры внешнего консультирования заказчика (например, по вопросам развития какой-либо стратегии либо корректировки политики).
Внешнее оценивание дает заказчику картину происходящего из внешней перспективы, которую с поправкой на квалификацию оценщиков и аналитиков можно считать гораздо более объективной, чем информация от всегда политически-вовлеченных внутренних структур. В силу этого, внешнее оценивание (аудит) рекомендуется применять в случае, скажем, прихода к власти в регионе новой команды, нуждающейся в немедленной оценке ситуации и управляемости, или в случае шаткого политического положения действующей власти – при необходимости восстановления эффективности политики и управляемости, сокращения расходов бюджета при сохранении объемов оказываемых услуг и т. д.
Полный цикл оценивания включает в себя три этапа: прогнозное, предварительное оценивание (pre-assesment), сопровождающее оценивание (on-going evaluation) и итоговое оценивание (ex-post evaluation). Прогнозное оценивание направлено на оценку ситуации, оценку планируемых результатов, выбор наиболее эффективных мероприятий, прогнозирование затрат. Оно является объективной основой разработки стратегий любого вида. Задачей сопровождающего оценивания является мониторинг реализации политики, как правило, на основе измеримых индикаторов и контроля (своевременного выявления) отклонений от прогнозных параметров. Правильно поставленное сопровождающее оценивание является неотъемлемым инструментом восстановления управляемости либо получения реальных рычагов управления в свои руки. Итоговое оценивание применяется с целью выявления фактических результатов, анализа проблем и выработки предложений по их устранению в будущем.
На Западе (в особенности, в англосаксонских странах) внутреннее оценивание давно уже является привычной составной частью процессов функционирования органов государственной власти. Так, сопровождающее внутренне оценивание осуществляется при разработке и осуществлении ведомственных целевых программ, государственных закупок этапным способом – на каждом этапе (peer review в Англии, ex-post анализ издержек/выгод по окончании каждого этапа крупных закупок в США). Прогнозное внутреннее оценивание встроено в форме обязательного проведения анализа издержек/выгод для предлагаемых к финансированию государственных программ, при это анализ производится на основе различных методик, в том числе расширительно: от чисто финансового анализа до анализа политических и управленческих последствий и социально-политических результатов (на основе перевода значимости тех или иных результатов в бальную систему экспертным методом). Итоговый анализ встроен, к примеру, в форме Post implementation review («анализ-после-реализации») для крупных ИТ-проектов в США, в ходе которого ведомства обязаны проанализировать фактическое соотношение издержек/выгод, выявить основные проблемы, основные лучшие практики и предложить управленческие подходы к решению выявленных проблем. При этом т. н. «лучшие практики» (best practices) распространяются далее с целью внедрения.
Полный цикл оценивания включает в себя гораздо больше вопросов, чем конкурирующие методики (анализ издержек/выгод). Основное отличие состоит в том, что процесс оценивания политик является комплексным и включает в себя перекрестный – финансовый, политический, электоральный, юридический, управленческий – анализы прогнозных и фактических результатов, что позволяет разрабатывать и сопровождать реально реализуемые политики (Цыганков, 2005b).
Если попробовать упорядочить «интенсивность» внедрения оценивания в государстве и обществе, то можно было бы предложить следующую схему (Рис. 1).
Минимальные требования к проведению государственной политики | 1. Аудит целевого использования финансовых средств 2. Мониторинг исполнения законов |
|
«Подвижная» зона -1: интервенционистская государственная политика | 3. Мониторинг реализации целевых программ и национальных проектов 4. Подготовка аппаратных заключений на вносимые проекты регулирующих актов (иногда – с привлечением экспертов) 5. В некоторых министерствах создаются подразделения, ответственные за аудит эффективности |
|
«Подвижная» зона -2: взаимодействие с бизнесом | 6. Оценка регулирующего воздействия обязательна, но носит формальный характер 7. Проводятся публичные консультации с участием бизнес-ассоциаций и СРО 8. Бизнес заказывает в консалтинговых фирмах/университетских центрах оценку своих корпоративных программ |
|
Максимум: оценивание встроено в государственные и общественные институты | 9. Оценка политик и программ является такой же «индустрией» как и оценка бизнеса (имущества) 10. Оценка внедрена снизу доверху (клиентоориентированность) 11. Не один регулирующий акт не может быть внесен без заключения ОРВ 12. Государственные органы задействованы в оценке эффективности региональных (муниципальных) администраций на всех этапах (ex-ante – ongoing – ex-post) |
Рис. 1: Интенсивность внедрения оценивания программ и политик
Исторически первую волну популярности оценивание политик пережило в 60-е годы сначала в США, затем в ряде европейских стран, по мере того как эти страны входили в этап интервенционной политики реформ и построения "государства всеобщего благосостояния": в господствовавшем планово-рациональном подходе к политике оцениванию отводилась роль инструмента сбора информации и поискового прогнозирования. На первом этапе развития оценочные исследования концентрировалось главным образом на росте прямой эффективности (output) государственной политики. В 70-е гг., по мере осознания факта, что даже экономически обсчитанные программы требуют политического «упаковывания», фокус внимания постепенно смещался на реализацию политик (implementation) и сопровождающее оценивание (on-going evaluation). С 1980-х годов на Западе на волне неолиберальной критики модели экономики благосостояния, в центр внимания попали вопросы сокращения государственных расходов (input). Как отражение конъюнктуры поля политики в настоящее время отчетливо наблюдаются как основные объекты исследований – политика занятости, политика в области научных исследований и высшего образования , структурная и инновационная политика. Оценочные исследования быстро превратились в целую индустрию, и в конце 80-х – начале 90-х годов в контексте массированного внедрения в англо-саксонских и скандинавских странах new public management последовала третья волна оценивания политик и программ, целью которой была непосредственная оценка эффективности реформ и их результатов (Беляев, 2005).
К сожалению, можно констатировать, что сегодня в России недооценка института оценивания политик и программ абсурдным образом имитирует путь реформ на Западе: там первые государственные программы реализовывались «как есть», и только когда обнаруживались трудности с implementation, в качестве реакции происходила институционализация системы оценивания. В России присутствуют разрозненные фрагменты оценивания политик и программ, но не целостная система. Так, в Минэкономразвития совместно с экспертными организациями организуют «стихийные» мониторинги реализации программ социально-экономического развития , ЦЭФИР проводит мониторинг эффективности политики «снятия» административных барьеров, ведомства осуществляют мониторинги собственных отраслей и секторов в пределах своих функций. Роснаука предполагает постепенно внедрить процедуры периодической оценки деятельности научных организаций. РАО ЕЭС постепенно переходит к системе новых технических стандартов, для чего оказалось востребовано финасово-экономическое оценивание.
Однако такого рода мониторинги и раунды оценки как правило не включены в алгоритм политико-управленческого цикла, зачастую не основаны на индикаторах (хотя муниципальные «барометры » или индикаторы для оценки деятельности вновь назначенных губернаторов становятся все популярнее). И даже проведение таких мониторингов, как правило, осуществляется по остаточному принципу, а ответственность за недостаточные результаты и своевременную коррекцию программ и политик никто не несет.
Краткие выводы и предложения
В гг. в России согласно упомянутой выше концепции запланировано внедрение программно-целевых методов планирования и бюджетирования, ориентированного на результат. Представляется, что введение БОР является шагом в правильном направлении и позволит серьезно улучшить ситуацию с внутренним оцениванием. Однако, с точки зрения внедрения полного цикла оценивания имеющаяся концепция внедрения БОР недостаточна: так, концепцией охвачено только внутреннее оценивание, причем с явным упором на финансовую составляющую (цели государства не являются исключительно финансовыми); пока не разработаны адекватные методы оценивания, пусть даже в форме анализа издержек/выгод. Предложенные на сегодня индикаторы «экономико-управленческого цикла» мерят, скорее, непосредственные результаты и эффекты (outputs), нежели дальнейшие, внешние, побочные и часто неожидаемые влияния (outcomes). Далее, представляется, что существует серьезная проблема как с квалификацией, так и с количеством исполнителей, еще более поредевших в ходе реформы на фоне увеличения нагрузки. Последнее является особенно тревожным: в США в 70-х годах одна из попыток внедрения программно-целевых методов управления (PPBS) провалилась именно по причине несоответствия резко возросшей нагрузки и требования квалификации и возможностей аппарата.
Несмотря на названные проблемы, представляется, однако, что именно сейчас внедрение методик и подходов оценивания политик является особенно актуальным:
· Политически сформулированы национальные приоритеты, носящие программный характер – удвоение ВВП, реформа армии, борьба с бедностью, создание рынка доступного жилья, реформа здравоохранения, поддержка села. Из западного опыта известно, что реализация государством такого рода масштабных проектов как минимум затруднительна без отлаженной системы мониторинга, оценивания и коррекции;
· Практически происходит внедрение программно-целевых методов управления, методическую поддержку которых следует дополнить наработанным аппаратом методом оценивания политики и программ.
Внедрение системы оценивания политик является весьма сложным и не одномоментным процессом, не в последнюю в очередь в силу затрагивания политически чувствительных точек участников системы. Дефициты политико-управленческого цикла, из которого «выпала» стадия оценивания, вполне устраивает многих политических и экономических акторов, не желающих допустить реального аудита эффективности своей деятельности.
Тем не менее, ряд начальных шагов известен и может быть сформулирован уже сейчас. Целью является постепенно создание полноценной системы оценивания – в качестве меры упреждения. Иначе ее придется вводить в пожарном порядке уже через 3-4 года как реакцию на неминуемые мини - и полномасштабные кризисы – например, при изменении экономической/ политической конъюнктуры и т. д.
При этом для запуска полной системы внутреннего оценивания необходимо запустить сам процесс оценивания и встроить его результаты в политико-управленческий цикл. Необходимо провести работы по анализу и изменению нормативной правовой базы деятельности органов государственной власти, разработать нормативную правовую базу деятельности структурных подразделений по оцениванию, разработать методики оценивания и развернуть систему обучения сотрудников, определить необходимые ресурсы, определить и зафиксировать этапы, на которых должно происходи оценивание.
Для институционализации внешнего оценивания необходимо изменение нормативной правовой базы в части требований по обязательной внешней экспертной оценке эффективности политик и действий органов государственной власти в области осуществления крупных закупок, разработки и реализации ведомственных целевых программ и т. д. и обучение среднего руководящего состава применению инструментов оценивания политик.
Литература
1. , и, 2005, Измерение эффективности и оценивание в государственном управлении: международный опыт: Препринт WP8/2005/01/ – М.: ГУ-ВШЭ.
2. , 2005a, Необходимо создать механизм предварительной общественной оценки реформ // Кремль. Орг, 26.01.05. http://kreml. org/opinions/
3. , 2005b, Новое поколение методов в оценивании: международная и отечественная дискуссия: выступление на общегородском коллоквиуме "Оценивание программ и политик: методология и применение" в ГУ-ВШЭ 20.10.2005 // http://*****/pub/present201005.zip
4. Bouckert, Geert, 2004, Die Dynamik von Verwaltungsreformen / Status-Report Verwaltungsreform, Berlin: Edition Sigma.
5. Wollmann, Hellmut (ed.), 2003, Evaluation in public-sector reform, Cheltenham/Northhampton: Edward Elgar.
© 2006 , ГУ-ВШЭ
Опубликовано: Оценка политик и новая политическая экономия: инструменты анализа экономических реформ , М.: ЦЭМИ РАН, 2006. с. 5-12.
С точки зрения системного подхода, политическое управление – упорядочивание процессов или явлений.
Процессуальный подход или технологический: управление – это реализация целенаправленных воздействий субъекта для получения определенного результата.
Процесс управления всегда носит циклический характер. Каждый управленческий цикл имеет завершенную форму. Каждый управленческий цикл возникает с определенной целью субъекта, которая порождает проблемную ситуацию. Для разрешения ППС осуществляем управленческое воздействие. И в конце достигаем желаемой ситуации.
Ц → ППС → УВ → ЖС
Управленческие циклы могут накладываться друг на друга или пересекаться, что создает представление о непрерывности политического управления. Пересекаются циклы разных уровней или связанные с разными субъектами. Можно выделить 4 уровня управления:
глобальный уровень
в масштабах общества или государства – национальный уровень
локальный уровень:
3)в рамках отдельных территорий (региональный, местный)
4)по событиям
Подходы к определению сущности управления:
3 подхода: 1) информационный или кибернетический. Управление – планомерное. Систематическое, информационное воздействие субъекта на объект управления. Управление заключается в получении, приобретении и передачи информации.
Управление – информационный поток. Эффективность управления зависит от того, чтобы все участники этого процесса были объединены едиными связями и языком коммуникации.
2)Коммуникационный или PR-подход.
Управление – формирование и поддержание такой внешней среды, в которой субъект может достичь заранее намеченных целей. Это управление информационными потоками. Но при этом осуществляется координация действий субъекта в зависимости от меняющихся условий ситуации. Субъект – 1, количество объектов – неограниченно. Объект – внешняя среда.
3) Функциональный подход. Управление – процесс достижения целей. Управление – функция лидерства в исполнении (Дэвис).
Управление включает в себя планирование действий и умелое распределение ресурсов, организация исполнения решений.
Особенности политического управления:
1) относится к разряду социального управления, т.е. управление людьми и их отношениями.
2) связано с применением властных методов.
3) у объектов существует высокая степень свободы воли.
4)полицентричность воздействий. Множественность субъектов управления создает конкуренцию за объект, что дает возможность объекту выбирать каналы подчинения или ставить свои условия.
5) Целенаправленный и рациональный характер. Управление должно подчиняться определенным целям и обеспечено ресурсами.
Насколько соотносится политика и управление – дискуссия в политической науке.
Политика и есть управление (М. Вебер).
Политическое управление – это функционирование в обществе таких политических механизмов, в которых субъект и объект связаны отношениями власти и обратной связью. Власть – основание или механизмы управления.
Другой подход разводит политику и управление.
Политика – горизонтальные субъектно-субъектные связи по поводу власти.
Управление – иерархия направленная на принятие решений. Политикой занимается элита, а управлением – чиновники.
Политическое управление возникло вместе с государством. На сегодняшний момент оно может осуществляться либо традиционными (силовое или принудительное давление), либо современными методами (управление через информацию).
Центром политического управления становится государство.
Главный вопрос: эффективность управления.
Она зависит от организации управления, от структуры органа управления. любой орган управления должен работать по принципам системного подхода, где вход образует цели и задачи или требования.
требования
Вход → блок целеполагания (цели, задачи) → блок регулирования (средства и методы)
Информация о требованиях↓воздействие
блок слежения ← объект управления
информация о реакции
Эффективность управления связана с качеством информационного управления. В идеале органы управления должны работать на предупреждение проблемы. Они заинтересованы в мониторинге социально-политической ситуации. Орган управления проводит борьбу с информацией. 1) Орган управления может перерабатывать только часть информации. 2) Когда перерабатывается вся информация, но поверхностно. 3) Игнорирование сообщений. 4) Отсрочка переработки оперативной информации.
Самым оптимальным является создание банков событий – выявление ключевых осей в ситуации или значимых событий.
Существуют и другие принципы эффективного управления .
1) принцип или закон Эшби. Для эффективного управления разнообразие субъектов управления должно быть больше или равно разнообразию объекта управления.
P S ≥ P O
Эффективность управления зависит от степени определенности объекта. Разнообразие – степень определенности объекта, количество объектов о которых имеется или собирается информация.
Повысить пропускную способность управления (объем перерабатываемой информации) можно за счет его иерархизации. Чем больше надо обработать информации, тем больше необходимо уровней иерархии в органах управления.