Кадры государственной службы - важнейшая ресурсная составляющая государственного управления. От их компетентности, деловитости, политических ориентации и духовно-нравственных качеств (честности, неподкупности, принципиальности) в значительной мере зависят будущее страны, результаты проводимых демократических преобразований. Даже самые полезные управленческие решения останутся пустой декларацией, если они не будут осознаны аппаратом управления, не станут рук456оводством к конкретному действию. Именно поэтому стратегической задачей государства является создание высокоэффективной кадровой системы государственного управления, формирование стабильного, рационально структурированного, демократически и нравственно ориентированного состава государственных служащих.
Формирование личности государственного служащего - достаточно сложный, многомерный, противоречивый процесс. Его нельзя, как пишет профессор В.А. Сулемов, сводить к решению формально-технологических, организационно-управленческих и воспитательных задач. Это не борьба с текучестью кадров, не стремление укомплектовать аппарат из представителей «своей» команды, не ординарный поиск нужного специалиста на ту или иную открывшуюся вакантную должность. В этом деле необходим системный, программно-целевой подход на принципах законности, демократизма и нравственности.
По состоянию на 1 января 2006 года на государственных должностях и должностях системы государственной гражданской и муниципальной службы было занято 1 млн. 462 тыс. человек, из них в органах государственной власти - 997,5 тысяч (в том числе федерального уровня - 776,8 тысяч) и в органах местного самоуправления - 464,5 тысяч. Они профессионально обеспечивают реализацию полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Укомплектованность штатов, как правило, составляет 95%. Причем объем работы и ее сложность практически не влияют на количество чиновников. Эту закономерность открыл еще С. Паркинсон. А вот количество подчиненных прямо пропорционально влияют на карьеру начальника.
Показательно и то, что в расстановке служащих наблюдается существенная диспропорция, в том числе и по ветвям власти. В органах законодательной власти по состоянию на начало 2005 года было занято 10,2 тыс. служащих (1,6%); исполнительной - 557,9 тыс. (85,4%); судебной власти и прокуратуры - 78,1 тыс. (11,9%); в других государственных органах (в аппаратах Уполномоченного по правам человека, счетных палат, Центральной и региональных избирательных комиссиях и др.) - 7,4 (1,1%) тыс.
На протяжении 2005 года рост численности кадров государственного и муниципального управления превысил 105,6 тыс. человек и составил 8 %, а по сравнению с 2000 годом этот рост превысил 17% и составил 199,5 тыс. Судебные органы выросли на 3,8%. Кадровый состав органов законодательной власти и представительных органов местного самоуправления увеличился на 6,5%. Наибольший рост численности отмечен в федеральных органах исполнительной власти - 94,7 тыс. или почти 21%. Наибольший «вклад» в этот процесс внесли территориальные структуры МЧС России, Росрегистрации, Роспотребназора и Россельхознадзора, Ространспортнадзора. В стадии формирования до сих пор находятся территориальные органы Федеральной службы судебных приставов, Федерального медико-биологического агентства, Федерального агентства по управлению особыми экономическими зонами, Федеральной аэронавигационной службы. Увеличение численности чиновничества обусловлен не только усложнением функций государственного управления, увеличением объемов предоставляемых населению государственных услуг, необходимостью осуществления более предметного экономического регулирования, надзора и контроля, но и самими организационными преобразованиями в сфере государственного управления, в том числе созданием новых федеральных служб и агентств, расширением их территориальной сети.
Сделать какие-то более глубокие выводы относительно оптимальности количественного состава служащих по этим данным практически невозможно. Для этого необходимо привлечь и многие другие показатели и критерии, характеризующие: а) численность населения и его социальную структуру, б) величину территории и особенности геополитического положения страны, в) объемы и номенклатуру функций государственных органов, г) сложность стоящих перед государством экономических, политических, социальных и управленческих задач. Необходимо проанализировать иерархию управленческих структур и их полномочия, наличие и качество вспомогательных организационно-технических служб. Весьма плодотворен подсчет удельного веса служащих в составе населения. Среди занятого населения Российской Федерации прослойка чиновничества сегодня составляет около двух процентов, а среди всего населения - чуть более одного процента. С учетом же военной и правоохранительной службы - в пределах трех процентов. Сегодня в среднем на тысячу экономически активного населения России приходится немногим более пяти государственных и муниципальных служащих.
Правда, разброс по этому показателю весьма существенен в разрезе субъектов Российской Федерации: в 20 субъектах он примерно равен среднему уровню по стране; более 10 служащих приходится на тысячу жителей в 19 регионах (Сибирь, Дальний Восток и Крайний Север). Самый высокий показатель в Эвенкийском автономном округе - 53 служащих на одну тысячу занятого населения. Самый низкий - в Республике Ингушетия, городах Москва и Санк-Петербург - пять человек. Приведенные данные отражают организационно-кадровые особенности системы государственного и муниципального управления в разрезе регионов и страны в целом, говорят о различной востребованности и недостаточно глубокой продуманности использования имеющегося в стране интеллектуально-кадрового потенциала.
На государственных должностях категории «руководители» сегодня занято 111,8 тыс. или 17,1 % от общего количества гражданских служащих. «Советников» насчитывается почти 17 тыс. (2,6%). Основная же масса государственных служащих занимают должности категории «специалисты» - 429,1 тыс. (65,7%), и «обеспечивающие специалисты» - 95,5 тыс. (14,6%). Причем большинство их них исполняют полномочия по должностям ведущих и старших групп. На младших должностях (в основном это начинающие работники) задействовано более 130 тыс. человек или 23,5% общего числа гражданских служащих страны.
В целом, как видим, в системе государственной гражданской службы занят огромный отряд специалистов. От их государственной зрелости и профессиональной культуры зависит успех решения всех политических и социально-экономических задач. Без их плодотворных усилий, как говорит В.В. Путин, нам не научиться жить по «нормальной человеческой логике».
По сравнению с 1992 годом количество служащих возросло более чем в двое. И хотя с 1998 г. наметилось некоторое сокращение численности федеральных служащих исполнительной и законодательной власти, тем не менее, в будущем, по мнению специалистов, рост численного состава гражданской службы хотя и несколько замедлится, но все-таки сохранится. Это будет происходить до тех пор, пока не будут созданы предпосылки для более эффективного использования уже имеющегося профессионально-интеллектуального потенциала государственного управления, пока аппарат не перейдет к «управлению по результатам». Экстенсивный рост аппарата не остановится до тех пор, пока он не будет организационно и качественно оптимизирован, укомплектован высокопрофессиональными специалистами, пока работа служащих не будет оцениваться по конкретным показателям качества. Нужно научиться брать умением, а не числом, научиться работать не аврально, а ритмично, рационально и ответственно.
Реализовать эту задачу непросто. И причин тому немало. Они всесторонне проанализированы в первом разделе Программы реформирования государственной службы РФ на 2002-2005 годы. На момент ее принятия в системе государственной службы четко просматривались:
а) половозрастной дисбаланс кадрового состава, его полное не соответствие половозрастной структуре экономически активного населения страны. Повсеместно наблюдалось преобладание женщин на младших и старших должностях, практическое их отсутствие на высших. Не сокращается число служащих пенсионного возраста (сейчас их более 3,5 %, а в некоторых органах превышает 10%). На высших должностях в аппаратах государственных органов практически отсутствовали работники в возрасте до 30 лет. По мнению 75% гражданских служащих, опрошенных в марте 2006 г. учеными РАГС, молодежь и сейчас с трудом закрепляется в системе государственного управления, их адаптационный период превышает 2 года;
б) высокие темпы роста численности служащих и ухудшение их профессионального состава. Особенно в судебных органах. Сохранялась тенденция увеличения числа государственных служащих, чье профессиональное образование не соответствует квалификационным требованиям по замещаемым должностям. Среди обеспечивающих специалистов таких почти 5% (4,8 тыс. работников). Многие из них вообще не обладали специальным профессиональным образованием. В аппаратах судебных органов таких насчитывалось около 18%. Усиливался дефицит служащих, имеющих опыт работы в современных экономических условиях. И все это на фоне отсутствия серьезных стимулов к повышению уровня профессионализма, отсутствия прямой связи между уровнем образования и карьерным ростом;
в) негативные факторы в вопросах оплаты труда и социальной защиты служащих. С принятием новых законов о государственной службе ситуация заметно изменилась к лучшему, оплата труда и социальная защищенность служащих существенно повысились. Так считает более 33,5% опрошенных работников государственного аппарата. Еще недавно ситуация была принципиально иная: среднемесячная оплата труда гражданских служащих всех категорий не превышала пять тыс. рублей и существенно отставала от оплаты труда в негосударственном секторе. Даже в субъектах РФ она была в 1,4 раза выше, чем на федеральном уровне. Правда, и сегодня о необходимости повышения денежного содержания говорят почти все служащие-специалисты младших, старших и ведущих групп должностей;
г) снижение престижа государственной службы как вида профессиональной деятельности. С огромным трудом и ныне преодолеваются такие негативные явления, как протекционизм, коррупция, решение кадровых вопросов на основе землячества и лично-родственных связей. Более половины служащих не уверены в стабильности своего служебного положения.
Кадровые технологии слишком «заформализованы», усложнены как по процедуре, так и отчетности, имеют слабое организационно-методическое и документационное обеспечение. Выдвижение в государственный аппарат и карьерное продвижение нередко проходят без соблюдения официально принятых процедур и требований, без учета уровня профессиональной и личностно-психологической подготовки человека к исполнению государственной должности. В системе карьерного продвижения доминируют не демократические конкурсные механизмы, а прямое, часто сугубо авторитарное назначенчество. Профессиональный уровень и деловые качества играют второстепенную роль. В результате каждый четвертый опрошенный служащий обеспокоен отсутствием реальных возможностей карьерного роста. Каждый десятый считает, что он «практически ничего не добился в жизни» и собирается покинуть государственную службу.
Многие заявляют, что они профессионально слабо подготовлены к работе в условиях бурно реформируемого общества. Аппарат с большим трудом «овладевает искусством управления рыночной экономикой». 53,8% гражданских служащих отмечают несоответствие своей профессиональной квалификации занимаемой должности. Более того, 40% из них считает, что в последние годы в развитии профессионализма государственной службы наблюдается отрицательная динамика - профессиональная компетентность аппарата управления явно снижается. Тайной для многих остаются такие понятия, как «управление по целям», «управление проектами», управление по качеству и результатам». Организационная беспомощность проявляется в решении проблем социальной сферы. Эти выводы трудно оспорить;
д) неоправданно высокая текучесть кадров - не ниже 8% в год. Катализатором являются частые организационные перетряски и смена руководителей государственных органов, которые непременно приводят к изменению структуры этих органов и неоправданному увольнению служащих. Далее идут статусно-должностная неустойчивость (34,6%), размытость служебных обязанностей по конкретным должностям (23,5%), ненормированность рабочего дня, физические и нервные перегрузки (21%). В таких условиях многие теряют уверенность, разочаровываются, перестают дорожить своей работой. Отсюда безответственность, бюрократизм, взяточничество, нежелание овладевать более эффективными приёмами аппаратной работы;
е) недостатки в области подготовки, переподготовки и повышения квалификации служащих. Имеющиеся образовательные учреждения в целом не обеспечивают необходимое качество профессиональной подготовки государственных служащих. Многие региональные бюджеты практически никаких средств не предусматривают на повышение квалификации своих кадров. Отсутствие должной системности в этой части кадровой работы ведет к медленному повышению уровня профессионализма государственной службы и эффективности государственного управления в целом. Изменить положение к лучшему призваны меры, предусмотренные Указом Президента РФ от 28 декабря 2006 года № 1474 «О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации», которым урегулированы все важнейшие вопросы (порядок организации, условия, формы, качество, финансирование) получения гражданскими служащими дополнительного образования как на территории Российской Федерации, так и за ее пределами. Предусмотрено, что организация дополнительного образования будет осуществляться на основе государственного заказа, что на период обучения за служащим сохраняются должность и денежное содержание, что все руководители при назначении на должность должны проходить обучение по системе профессиональной переподготовки. Более широкое распространение получат формы вечернего образования и дистанционные образовательные технологии. Большую плановость этому делу придаст введение ведомственных программ профессионального развития персонала и индивидуальных планов профессионального развития гражданского служащего, в которых будут предусмотрены в перспективе на три года цели, виды, формы, направления, продолжительность и ожидаемые результаты дополнительного профессионального образования. Особая роль в деле профессионального развития гражданской службы отводится федеральному государственному органу по управлению государственной службой;
ж) отсутствие эффективных правовых и нравственных механизмов регулирования личного поведения работников государственной власти и управления, отсутствие надежных барьеров на пути злоупотреблений, коррупции и произвола. На государственную службу в годы реформ пришел большой отряд специалистов, сложившийся в годы демократических преобразований. Это неплохо, они смелы, энергичны, свободны от догматически-идеологических воззрений советского прошлого. Но нельзя не видеть и другое. Многие представители нового поколения служащих получили «солидный опыт выживания» в условиях криминального рынка, разгула коррупции и правового нигилизма. Эта категория - объект особо пристального внимания. Именно они «подрывают авторитет» власти, провоцируют восприятие служащих не иначе как казнокрадов (66,2% опрошенных), «чинуш-бюрократов» (48,7%) и безответственных дилетантов (34,7%).
Для преодоления указанных негативных проявлений Программой реформирования государственной службы (в кадровой ее составляющей) намечено решение целого ряда задач чисто социального характера:
Повысить эффективность кадровой политики в сфере государственной службы;
Снять остроту несоответствия социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности;
Преодолеть непрофессионализм служащих в использовании современных технологий государственного управления, в том числе отвечающих задаче реализации масштабных государственных программ и проектов;
Повысить эффективность контроля деятельности чиновников со стороны гражданского общества;
Обновить систему подготовки и профессионального развития государственных служащих;
Резко усилить ресурсную обеспеченность государственной службы.
Перечисленные задачи тесно связаны между собой и могут быть решены только комплексно. Главная же цель реформы - внедрение новых методов планирования, финансирования, стимулирования и оценки деятельности служащих; реализация программ профессионального развития государственных служащих; внедрение более действенных механизмов выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе, а также законодательного регулирования профессиональной этики государственных служащих. Так были сформулированы цели и задачи реформы государственной службы пять лет назад.
Что же произошло за годы реформ?
1. К сожалению, пока кардинальных позитивных изменений в структуре кадров государственной гражданской службы по полу, в том числе в разрезе категорий, групп и уровней управления, пока не произошло.
В общей численности работников, замещающих должности гражданской службы, женщины составляют 71,2%. В муниципальных органах их еще больше - 77%. В целом в органах исполнительной власти страны женщин насчитывается почти 72%. В аппаратах судебной власти и прокуратуры - 67,6%, законодательной ветви - 55,4%. И это при условии, что в социальной структуре населения страны женщин заметно больше мужчин - 53,5%. Среди занятого населения их тоже немало - 49%.
Среди лиц, замещающих должности категории «руководители», женщины составляют лишь 13,4% (в законодательных органах - 4,2%). На должностях категории «советники» женщин 2,3% (в законодательных органах больше - 29,2%), «специалистов» - 65,5% (в законодательных органах - 23,3%), «обеспечивающих специалистов» - 15,3% (в законодательных органах почти половина - 40,7%). Точно такие пропорции характерны для гражданской службы как федерального, так и регионального уровней.
Высокий процент женщин имеет свое объяснение. Но это вовсе не является оправданием сложившейся ситуации, когда всю оперативную, как говорится, черновую работу государственного управления исполняют женщины. Такое впечатление, что кем-то однозначно доказано, что профессионально работать на высоких и ответственных государственно-управленческих должностях могут только мужчины. Хотя хорошо известно, что по образовательному уровню, возрасту и стилю управленческой деятельности женщины ни в чем не уступают мужчинам.
Справедливости ради следует отметить, что со стороны государства предпринимаются попытки поправить сложившуюся ситуацию. В 1996 г. Президентом РФ был подписан Указ «О повышении роли женщин в системе федеральных органов государственной власти и органах государственной власти субъектов Российской Федерации». Создавался специальный резерв руководящих кадров для женщин. Не раз ставился вопрос о введении специальных квот на должности, которые должны замещаться исключительно женщинами. Но реальных результатов пока нет. Жизнь требует более продуманных и эффективных мер.
2. Если средний возраст гражданских служащих в 2002 году составлял 40 лет, сегодня он несколько снизился и составляет 39 лет, т.е. позитивные подвижки есть, но сказать, что они существенны - пока трудно. В государственном аппарате динамично увеличивается прослойка молодежи: служащих в возрасте до 30 лет сейчас насчитывается 27,1% (в органах государственной власти субъектов РФ - 21%), что на 5,6% выше того, что было четыре года назад. Лишь 6,5% молодежи на руководящих должностях (женщин же всего 2,8%). Зато в категории «обеспечивающих специалистов» их почти 40%. Причем каждая пятая среди них женщина.
Удельный вес молодежи на муниципальных должностях составляет 14,6%, что значительно меньше, чем на должностях государственной гражданской службы. Наибольшая прослойка молодежи (36,8%), как и прежде, сохраняется в органах судебной
власти и прокуратуры. Подавляющее же большинство работников (более половины 52%) в самом дееспособном и активном возрасте от 30 до 50 лет. Возрастной состав от 40 до 50 лет распределился приблизительно равномерно по всем группам должностей, а вот на высших должностях в подавляющем большинстве заняты работники старше 50 лет.
Мало того, каждый четвертый (24,3%) в целом по гражданской службе и каждый десятый в возрасте старше 60 лет имеет стаж работы в органах государственной власти более 15 лет. Практически каждый занятый в аппарате государственного управления имеет стаж от 5 до 10 лет, а каждый четвертый - от 10 до 15 лет. Эти работники профессионально неплохо подготовлены к исполнению государственно-служебных обязанностей, занимают в основном главные и ведущие должности. В органах исполнительной власти их еще больше - почти 45%. Именно на них и лежит главная ответственность за качество государственного управления.
Доля лиц пенсионного возраста на государственной службы относительно немного - чуть больше 1%, на муниципальном уровне их значительно больше - 4,4%. Средний возраст муниципальных служащих превышает 43 года. Нетрудно посчитать, что в течение ближайших 6-8 лет произойдет высвобождение более половины опытных и умудренных жизнью служащих. Заменить же их адекватным персоналом при нынешней системе развития кадровых процессов будет весьма затруднительно.
Конечно, абсолютизировать отдельные признаки (качества) кадрового состава нельзя. Особенно по возрасту. Молодые владеют современными знаниями, они, как правило, инициативнее и смелее. Но работники среднего и старшего поколений опытнее, надежнее, более взвешены в оценках и выводах. Полезен и их консерватизм.
Вывод из сказанного может быть один: необходимо взаимообогащение и использование лучших качеств всех поколений служащих. Необходимо, с одной стороны, стимулировать приток в сферу государственного управления молодых и перспективных людей, а, с другой, не создавать «карьерных тромбов» для добросовестных и талантливых работников, параллельно устанавливая жесткие барьеры на пути проникновения во власть работников, проявляющих наибольшую активность не в стремлении честно трудиться, а в решении своих собственных проблем.
3. А теперь посмотрим на нынешний состав гражданских служащих с точки зрения его профессионально-квалификационных характеристик. Введение повышенных квалификационных требований, проведение квалификационных экзаменов, активизация аттестационной практики, введение испытательного срока усилили стремление государственных служащих к повышению своего профессионального уровня. Многие из них учатся по системе второго высшего образования, магистратуры, поствузовского обучения. Немало и таких, которые получают образование в рамках курсовой подготовки и экстерната.
Стимулирует приход в аппарат хороших специалистов и обновленная система оплаты труда и совершенствование ее структуры. Серьезным стимулирующим фактором стало существенное увеличение в соответствии с Указом Президента РФ от 25 июля 2006 года № 765 «О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих» переменной части денежного содержания. Да и руководители получили действенное средство стимулирования работников. Результат: повсеместно наметилась устойчивая тенденция повышения профессионально-образовательного уровня государственных служащих.
Причем в разрезе всех категорий и групп должностей. Если в 1994 г. в общей массе государственных служащих удельный вес лиц, имеющих высшее образование, не превышал 45%, в 1999 г. он был чуть выше 66%, то сейчас превысил 78%. Доля служащих с высшим образованием среди работников, занимающих должности высшей группы, насчитывает 98,5%. Среди главных - их 96,1%, ведущих-90%.
Четко просматривается тенденция увеличения на государственной службе специалистов с гуманитарным и социально-экономическим образованием. Сегодня их количество превысило 70%, что почти на 10% больше, чем это было пять-семь лет назад. Зато на 9% уменьшилось количество специалистов сельскохозяйственного и инженерно-технического профиля, т.е. специалистов, которые занимали подавляющее количество должностей аппарата партийного и советского государственного управления. Прослойка экономистов и менеджеров составляет ныне 37,5%, юристов - 25%, специалистов со знанием иностранных языков - около 5 %.
Это с одной стороны. С другой стороны, сохраняется тенденция увеличения числа служащих, чье профессиональное образование не соответствует квалификационным требованиям по замещаемой должности. В аппаратах государственных органов немало «выходцев из бизнеса», работников с естественно-математическим, военным, технико-технологическим, педагогическим и медицинским образованием - таких более четверти. В то же время прослойка специалистов в области «государственного и муниципального управления» хотя и растет, но по-прежнему остается мизерной (около 2,5%). Нехватка высококлассных специалистов такого профиля ощущается во всех ключевых звеньях государственного аппарата. Многим не хватает знаний в области права (на этот факт обращают внимание 42,5% опрошенных служащих), информатики, корпоративной культуры и искусства делового общения (22%), психологии и конфликтологии (17%), менеджмента (12%).
В какой-то степени этот дефицит покрывается системой обучения по программам дополнительного профессионального образования. Ежегодно подготовку по специальностям «менеджмент», «экономика», «юриспруденция», «государственное и муниципальное управление», «управление персоналом» проходят не менее 100 тысяч государственных гражданских и муниципальных служащих. В 2005 году дополнительное образование получило 85,7 тыс. федеральных и 22,8 тыс. служащих субъектов Российской Федерации. Из них 300 прошли стажировку за границей.
Итак, при всех сложностях и недостатках в кадровой ситуации, можно сделать вывод, что в целом государственный служащий Российской Федерации - это человек средних лет, обладающий достаточно высоким уровнем образования и профессиональной подготовки, по здоровью, жизненному и производственному опыту потенциально способный высококачественно исполнять полномочия по государственной должности государственной службы. Служащие знают отечественный и зарубежный опыт организации и функционирования системы государственного управления; в принципе способны достаточно грамотно анализировать, прогнозировать и планировать развитие социальных процессов и на этой основе принимать достаточно грамотные управленческие решения. Все большее количество служащих владеет компьютерной техникой и современными информационными технологиями.
4. Тем не мене, не следует также забывать закономерность, что по мере концентрации в руках «чиновьего сословия» широких властных полномочий возможна существенная деформация его мотивации в сторону меркантильных интересов. Не секрет, что для многих представителей этого сословия чуть ли не главным стимулом пребывания на государственной службе является приобретение собственности, высокий статус, властные полномочия, барский образ жизни. Многие из них и сегодня живут по рекомендациям, которые с сарказмом описал Л.Н. Толстой в «Анне Карениной»: не перечь начальнику; будь покладистым; не особенно напрягайся.
Для карьеры работников с предпринимательской хваткой, как правило, характерна триада: на первом этапе - ревностно-добросовестное служение, затем на приоритетные позиции выходит власть и, наконец, - материальное благополучие и богатство. Приобщаясь же к собственности, он еще больше тянется к власти и рассматривает власть как свою собственность, а собственность - как фактор получения еще большей власти. Некоторые идут по более простому, хотя и преступному пути - оставаясь на государственной службе, фактически переходят «в услужение мафиозным формированиям». Результат - сращивание чиновничества с предпринимательскими структурами, рост коррумпированности должностных лиц, взяточничество, нравственное перерождение кадров.
Все это дискредитирует власть и подрывает ее авторитет, мешает привлечению в аппарат высококвалифицированных и достойных специалистов, разрушает механизмы рыночной конкуренции, усиливает отчуждение общества от власти, порождает теневые мафиозные структуры.
Как тут не вспомнить Ю. Крижанича, который считал, а было это более трехсот лет назад, что в кадровых решениях следует быть очень осторожными и осмотрительными. Мудрых правителей и их советников должны отличать:
Глубокое знание природных качеств народа - его природного нрава, таланта и недостатков, его достоинств и пороков, всего, к чему наши люди способны и неспособны;
Широкие познания в области природных условий страны, знание ее природных богатств, ее сил и слабостей;
Познания общественной жизни. Надо знать чем славна она и чем бедна, в чем наше житие может считаться беднее, а в чем сильнее жития соседних народов;
Знания системы государственного правления, действующих отечественных законов и обычаев;
Познания реальных сил и слабостей нашего государства, в том числе того, что опасно, а что безопасно для него, кто наши соседи, кто друзья и враги, каковы их силы, желания и думы, какая польза и какой вред нам от них обычно бывает или может еще быть впереди;
Владение всеми доступными способами использования национального богатства, т.е умение направлять умы и руки народные ко всему тому, на что пригодны и способны и на что может быть полезным для народного блага;
Умение владеть государственной тайной, скрывать неискусность и всякие общие пороки нашего российского «племени», соблюдать достоинство и славу народную;
Умение различать добрые и злые советы, ибо некоторые советы, полезные какому-либо иному народу, могут быть и нам очень полезными, а другие советы, даже полезные для других народов, - для нас вредны.
Эти рекомендации и сегодня звучат актуально и не учитывать их вряд ли разумно. Успешным может быть только то государство, служащие которого отличаются чувством национальной идентичности и социальной ответственности, понимают, что их главное предназначение не командовать и контролировать, а создавать благоприятные условия для честного производительного труда и спокойной жизни каждого человека. Моральные императивы такого служащего - причастность к судьбе своей страны, безупречность в служебных отношениях, верность служебному долгу, принципиальность, честность, искренность в мыслях и поступках, доброжелательность.
Проведенный выше анализ позволяет предложить ряд мероприятий по усилению борьбы с аморальными проявлениями в среде государственных и муниципальных служащих. Тем более, что в практику уже введена новая для нашей страны форма предупреждения должностных злоупотреблений - институт предупреждения и преодоления конфликтов. В государственных органах созданы комиссии по соблюдению требований к служебному поведению.
Активизировали работу конкурсные и аттестационные комиссии, комиссии по служебным спорам. В учебные программы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров введены специальные курсы по этике служебных отношений, психологии, культурологии, корпоративной культуре. Свою положительную роль сыграет и создание сети государственных квалификационных центров.
Но главным на ближайший период в деле формирования служащих новой генерации остается:
а) оптимизация кадровой структуры органов государственной власти по их численному составу, половозрастной, должностной и квалификационной структуре, сбалансированности интересов служащего и потребностей государства. Решить эту задачу можно только лишь на основе тщательного анализа кадровой ситуации в государственном аппарате, того, какие кадры и в каком количестве, какого уровня и качества нужны на федеральном и региональном уровнях нужны сегодня, какие кадры будут нужны в ближайшем будущем и долгосрочной перспективе;
б) обеспечение, с одной стороны, равного доступа граждан России к государственной службе на основе более тщательного отбора на службу наиболее подготовленных, талантливых, перспективных работников и, с другой стороны, приостановление оттока из государственной службы высококвалифицированных специалистов. Решить эту задачу следует начать с анализа того, сколько выпускников вузов реально пошли на работу в систему государственного управления, какова мотивация и каков реальный результат их профессиональной деятельности в общественном и личном плане;
в) внедрение в практику долгосрочного кадрового планирования и более эффективных критериев, технологий и алгоритмов кадровой работы. Прежде всего, административных и должностных регламентов; конкурсного отбора на службу по профессиональным, деловым и нравственным качествам; более рациональной системы перемещения по служебной лестнице; гибких систем стимулирования качественного труда. Существенным шагом вперед станет нормативное закрепление показателей эффективности и результативности деятельности служащих и внедрение оплаты труда по названным показателям;
г) обеспечение максимально возможной открытости государственной службы и гласности в работе с ее персоналом. Существенным шагом вперед может стать введение института государственного заказа на подготовку специалистов для разного уровня государственного управления;
д) повышение профессионализма кадров на основе непрерывного их профессионального образования, учета результатов обучения в служебно-карьерном росте. Существенные позитивные подвижки должны обеспечить более активное использование подготовки кадров по договорам на обучение, реформирование дополнительного профессионального образования служащих, более грамотное планирование профессионального развития аппарата;
е) создание более эффективной системы правовой и социальной защиты служащих, обеспечение стабильности кадрового состава, введение более справедливой оплаты труда в соответствии с его качеством и уровнем ответственности;
ж) создание позитивного имиджа государственной и муниципальной службы, формирование доверия к ней со стороны гражданского общества.
Возможности государственной службы выполнять возложенные на нее задачи в решающей степени зависят от ее кадрового состава.
В соответствии с ФЗ №79 формирование кадрового состава гражданской службы в государственном органе обеспечивается на основе следующих принципов:
1) назначение на должность гражданской службы гражданских служащих с учетом их заслуг в профессиональной служебной деятельности и деловых качеств;
2) совершенствование профессионального мастерства гражданских служащих.
Приоритетными направлениями формирования кадрового состава гражданской службы являются :
1) профессиональная подготовка гражданских служащих, их переподготовка, повышение квалификации и стажировка в соответствии с программами профессионального развития гражданских служащих;
2) содействие должностному росту гражданских служащих на конкурсной основе;
3) ротация гражданских служащих;
4) формирование кадрового резерва на конкурсной основе и его эффективное использование;
5) оценка результатов профессиональной служебной деятельности гражданских служащих посредством проведения аттестации или квалификационного экзамена;
6) применение современных кадровых технологий при поступлении на гражданскую службу и ее прохождении.
Акцент, сделанный законодателем на постоянный компетентностный рост гражданского служащего в течение всей служебной деятельности очевиден.
Дополнительное профессиональное образование гражданского служащего включает в себя профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку. Основанием для направления гражданского служащего на профессиональную переподготовку, повышение квалификации или стажировку являются:
1) назначение гражданского служащего на иную должность гражданской службы в порядке должностного роста на конкурсной основе;
2) включение гражданского служащего в кадровый резерв на конкурсной основе;
3) результаты аттестации гражданского служащего.
Повышение квалификации гражданского служащего осуществляется по мере необходимости, но не реже одного раза в три года.
Кадровый состав государственных служащих , т.е. перечень и структура сотрудников, характеризуется такими связанными понятиями как «кадровый потенциал», «резерв кадров».
Кадровый потенциал государственных служащих отражает совокупность их социальных возможностей, которые могут быть приведены в действие, использованы для решения определенных задач, проблем, достижения поставленных целей. 6
Кадровый резерв государственной гражданской службы – специально сформированная на основе отбора и комплексной оценки группа работников, прошедших специальную подготовку, наделенных необходимыми профессиональными и личностными качествами для выдвижения на должности государственной службы.
Формирование кадрового резерва и работа с ним – это одно из важнейших направлений кадровой политики в сфере государственной службы.
Основные цели формирования и использования кадрового резерва:
1. создание подготовленного к управлению в меняющихся условиях состава госслужащих
2. обеспечение непрерывности и преемственности государственного управления;
3. совершенствование государственного управления на основе отбора, подготовки и продвижения эффективных кадров.
В Российской Федерации установлена многоуровневая система формирования кадрового резерва на гражданской службе с выделением следующих видов кадровых резервов:
Федеральный кадровый резерв;
Кадровый резерв федерального государственного органа;
Кадровый резерв субъекта Российской Федерации;
Кадровый резерв государственного органа субъекта Российской Федерации.
Кадровый резерв федерального государственного органа представляет собой совокупность сведений о гражданский служащих (гражданах), признанных победителями конкурсного отбора для включения в кадровый резерв на замещение вакантной должности определенной категории и группы, а также по другим основаниям, предусмотренным Федеральным законом №79-ФЗ. Кадровый резерв формируется с учетом поступивших в государственный орган заявлений от гражданских служащих и граждан. Общим правилом является включение гражданского служащего (гражданина) в кадровый резерв государственного органа для замещения должности гражданской службы по результатам конкурса, в рамках которого оценивается соответствие участников конкурса квалификационным требованиям, предъявляемым к должностям гражданской службы, а также уровень их знаний, навыков и умений.
При оценке кадрового состава государственной службы применяется анализ как количественных, так и качественных показателей. Количественные показатели : количество и удельный вес специалистов, имеющих тот или иной вид (уровень) образования; удельный вес специалистов по возрастным группам, количество государственных служащих и т.д. Качественные показатели : профессия, квалификация, уровень образования, деловые качества и т.д.
Рассмотрим основные показатели кадрового состава государственных гражданских служащих России .
Важнейшим количественным показателем в сложившейся в России должностной системе государственной гражданской службы является динамика численности должностей (см. таблицу 5, а также приложение 7).
Очевиден устойчивый рост общей численности кадров государственной гражданской службы (так же, как и всего государственного персонала в целом). Обращает на себя внимание значительный абсолютный и удельный рост должностей категории «помощники (советники)», что является косвенным доказательством закрепления элементов патронатной системы прохождения госслужбы.
Таблица 5
Динамика численности должностей государственной гражданской службы и государственных должностей
Динамика численности и кадрового состава работников государственных органов с 2003 года
По данным Федеральной службы государственной статистики на конец июня 2014 г. общая численность работников, замещавших государственные должности и должности государственной гражданской службы в федеральных государственных органах (центральных аппаратах и территориальных органах) составила 543,6 тыс. человек, а в органах государственной власти субъектов Российской Федерации - 211,6 тыс. человек.
Диаграмма 1. Динамика численности всех работников, замещавших государственные должности и должности государственной гражданской службы в органах государственной власти Российской Федерации в 2003-2014 гг., тыс.чел.
Диаграмма 2. Динамика структуры численности работников, замещавших государственные должности и должности государственной гражданской службы в федеральных государственных органах и региональных органах государственной власти в 2003-2014 гг., тыс.чел.
Как видно из диаграмм 1 и 2 на протяжении длительного периода (с 2003 г. по 2009 г.) наблюдалась положительная динамика роста численности работников, замещавших государственные должности и должности государственной гражданской службы в органах государственной власти Российской Федерации. Однако, начиная с 2010 года, наметились тенденции по снижению количества работников органов государственной власти. Так, в 2011 году их общая численность снизилась практически на 5% по сравнению с 2009 годом, а к 2014 году - на 13%. Такое снижение связано, прежде всего, с принятием Указа Президента Российской Федерации от 31 декабря 2010 года № 1657 «Об оптимизации численности федеральных государственных гражданских служащих и работников федеральных государственных органов». Несмотря на то, что обозначенный Указ Президента Российской Федерации был направлен на сокращение численности именно федеральных государственных гражданских служащих, данный процесс не обошел стороной и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, где начиная с 2009 г. также обозначилась тенденция к снижению численности кадров.Анализ распределения численности работников, замещающих государственные должности и должности государственной гражданской службы, по ветвям власти показал, что значительную долю численности (около 80%) занимают работники органов исполнительной власти, порядка 15-18% - работники органов судебной власти и прокуратуры, незначительную часть (менее 2%) - работники органов законодательной власти.
Интересным представляется исследование качественных изменений кадрового состава органов государственной власти, которое предполагает периодическое и целенаправленное изучение работников, замещающих должности государственной гражданской службы по таким характеристикам, как: пол, возраст, стаж работы, уровень образования.
Традиционно в органах государственной власти существует определенная гендерная асимметрия структуры кадрового состава. На федеральном и региональном уровнях государственной власти женщины преобладают во всех ветвях власти.
Диаграмма 3. Гендерная структура кадрового состава органов государственной власти в 2003-2013 гг., %
Как видно из диаграммы 3, на протяжении всего времени гендерная структура органов государственной власти практически остается без изменений. Доля женщин в органах государственной власти находится в пределах 71-72%, соответственно доля мужчин составляет порядка 28-29%.
Возрастной фактор на государственной службе играет важную роль при регулировании кадровой политики в органах государственной власти. Динамика структуры численности работников, замещавших должности государственной гражданской службы, по возрастным группам выглядит следующим образом (диаграмма 4).
Диаграмма 4. Динамика структуры численности работников, замещавших должности государственной гражданской службы, по возрастным группам в 2003-2013 гг., %
Средний возраст работников, замещавших должности государственной гражданской службы на протяжении последних десяти лет оставался неизменным - 39 лет. При этом в органах законодательной власти средний возраст варьируется в пределах 44-45 лет, исполнительной власти - 39-40 лет, судебной власти и прокуратуры - 36-37 лет.
В период с 2003 по 2013 гг. в возрастной структуре работников органов государственной власти произошли некоторые изменения. В последние годы наблюдается увеличение числа специалистов в возрасте 30-39 лет, относительный прирост данной категории составил почти 8%. При этом количество государственных гражданских служащих в возрасте от 40 до 49 лет снизилось на 7%. Если в 2003 году основная доля государственных гражданских служащих принадлежала возрастным группам «до 30 лет» и «от 40 до 49 лет», то в 2013 году - возрастным группам «до 30 лет» и «от 30 до 39 лет». Наблюдается также незначительное увеличение возрастной группы «старше 60 лет». Следует отметить, что законодательно закрепленная возможность замещения должности после достижения предельного возраста (60 лет) на условиях срочного служебного контракта позволяет сохранить наиболее опытные кадры.
Еще одной важной характеристикой кадрового состава органов государственной власти является стаж государственной гражданской или муниципальной службы (диаграмма 5).
Диаграмма 5. Динамика структуры кадрового состава органов государственной власти по стажу государственной гражданской или муниципальной службы, %
Как видно из диаграммы 5, произошли определенные изменения структуры кадрового состава органов государственной власти по стажу государственной гражданской или муниципальной службы. Отмечается некоторое снижение притока работников, не имеющих стажа государственной или муниципальной службы, в органы государственной власти. Кроме того, наблюдается тенденция к снижению численности лиц, проработавших в государственных органах менее 5 лет. При этом отмечается некоторый прирост кадров, имеющих стаж свыше 5 лет. Следует отметить, что с повышением стажа службы соответственно возрастает набор государственных гарантий, реализация которых предполагает обеспечение служащему определенного материального и социального благополучия. Так, например, от стажа государственной гражданской службы зависит сумма ежемесячной надбавки к должностному окладу государственного гражданского служащего, продолжительность ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет, размер пенсии, возможность замещения определенных групп должностей государственной гражданской службы.
Еще одним важным звеном, характеризующим кадровый состав органов государственной власти, является уровень образования работников, замещающих должности государственной гражданской службы. Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в число квалификационных требований к должностям государственной гражданской службы отнесены требования к уровню профессионального образования. Обозначенным Федеральным законом установлено, что наличие высшего профессионального образования является необходимым условием для замещения должностей государственной гражданской службы категорий «руководители», «помощники (советники)», «специалисты» всех групп должностей государственной гражданской службы, а также категории «обеспечивающие специалисты» главной и ведущей групп должностей государственной гражданской службы. Наличие среднего профессионального образования позволяет замещать должности государственной гражданской службы категории «обеспечивающие специалисты» старшей и младшей групп должностей государственной гражданской службы.
Традиционно наибольшую часть среди работников, замещающих должности государственной гражданской службы, составляют лица, имеющие высшее профессиональное образование (диаграмма 6).
Диаграмма 6. Динамика структуры кадрового состава органов государственной власти в разрезе уровня образования в 2003-2013 гг., %
Как видно из диаграммы 6, наблюдается положительная динамика доли лиц, имеющих высшее профессиональное образование. Так, если в 2003 году высшее профессиональное образование имели 78,2% (в т.ч. ученую степень - 1,2%), то в 2013 году этот показатель составил 92,4% (в т.ч. ученую степень - 1,6%). Следует отметить также положительную динамику прироста лиц, имеющих ученую степень. При этом доля лиц, имеющих среднее профессиональное образование, снизилась с 2003 г. более чем на 10%.
Сравнение динамики структуры кадрового состава органов государственной власти в разрезе уровня образования в федеральных государственных органах и органах государственной власти субъектов Российской Федерации показало, что в последних динамика уровня образования выше, чем в федеральных государственных органах. Так, если в федеральных государственных органах доля государственных гражданских служащих, имеющих высшее профессиональное образование, с 2003 г. по 2013 г. возросла с 77% до 91%, а работников со средним профессиональным образованием снизилась с 19% до 8%, то в органах государственной власти субъектов Российской Федерации за указанный период доля государственных гражданских служащих, имеющих высшее профессиональное образование, увеличилась с 82% до 97%, а лиц со средним профессиональным образованием снизилась с 16% до 3%.
Таким образом, следует отметить, что происходит постепенное снижение численности работников, замещающих должности государственной гражданской службы, при этом отмечается усиление кадрового состава органов государственной власти как с точки зрения профессиональной подготовки, так и опыта работы. Тенденции, которые можно наблюдать в динамике кадрового состава государственных гражданских служащих, в целом имеют положительную направленность, обеспечивают стабильность кадрового состава и преемственность на государственной службе.
Юнкеров А.В., Сергеева Н.В.
1. магистрант, ФГБОУ ВПО «ЧГУ им. И. Н. Ульянова», г. Чебоксары, Россия
2. доцент кафедры государственного и муниципального управления, кандидат экономических наук, ФГБОУ ВПО
«ЧГУ им. И. Н. Ульянова», г. Чебоксары, Россия
Unkerov A.V., Sergeeva N.V.
1. graduate student, Chuvash State University, Cheboksary , Russia.
2. associate professor of State and Municipal Management Chair, candidate of economics sciences, Chuvash State University, Cheboksary , Russia.
Аннотация: Статья представляет результаты анализа структуры кадрового состава государственной гражданской службы в Чувашской Республике
Abstract: The article presents the results of the analysis of the structure of the cadre of the state civil service in the Chuvash Republic
Ключевые слова: государственная гражданская служба, кадровый состав
Keywords: State civil service, staffing
Качественная эффективная работа института государственной гражданской службы невозможна без соответствующего кадрового обеспечения всех уровней власти. Этим обеспечена неугасаемая актуальность стратегии формирования и развития кадрового потенциала государственной гражданской службы в Чувашской Республике.
Как и в других субъектах Российской Федерации для Чувашской Республики характерен ряд проблем в сфере развития государственной гражданской службы:
- дефицит квалифицированных кадров, характеризующихся передовыми знаниями, навыками и владеющие инновационными управленческими технологиями в области государственного управления;
- отставание методов и технологий подбора и отбора кадров на гражданскую службу;
- программы дополнительного профессионального обучения государственных гражданских служащих в Чувашской Республики не учитывают современные потребности и будущие технологии развития государственной гражданской службы;
- не реализуются в полной мере предусмотренные законодательством Российской Федерации и законодательством Чувашской Республики механизмы материального и морального стимулирования гражданских служащих;
- отмечается общий низкий уровень правовой культуры гражданских служащих, соблюдения моральных и этических норм как в рамках исполнения должностных обязанностей, так и в повседневной жизни.
В рамках проводимого исследования была проанализирована структура кадрового состава государственной гражданской службы в Чувашской Республике.
Рис. 1. Количество должностей государственной гражданской службы Чувашской Республики
Данные рисунка 1 свидетельствуют о планомерной работе по сокращению численности государственных гражданских служащий. Так, за 2016 год численность сократилась на 61 единицу, в 2015 – на 92 единицы, в 2014 году сокращений не было, в 2013 году – на 20 единиц. А в 2012 году – на 198 единиц.
Вместе с этим осуществляется работа по омоложению кадрового состава государственных гражданских служащих. Так, в 2008 году удельный вес государственных гражданских служащих в возрасте до 30 лет составлял 25,2%. К 2012 году удалось поднять уровень данного показателя до 32%. На 01 января 2017 года исследуемый показатель снизился до 28%. Более половины государственный гражданских служащих (57%) относится к возрастной категории 31-50 лет, еще 14% — к категории 51- 60 лет и 1% к категории- старше 61 года.
Рис. 2. Численность государственных гражданских служащих Чувашской Республики (далее – служащие) с разбивкой по возрасту на 01.01.2017
Кроме того данные рисунка 3 свидетельствуют, что три четверти всех должностей государственной гражданской службы в Чувашской Республике занимаю женщины.
Рис. 3. Гендерный состав служащих
Данная тенденция не меняется на протяжении последних 8 лет, не смотря на сокращение численности государственных служащих (рис.3).
Анализ структуры госслужащих Чувашской Республики по уровню образования на 01.01.2017 показал, что высшие образование характерно для 98,9 % госслужащих, при этом из них кандидаты наук – 1,15% (15 чел.), доктора наук – 1 чел., имеют два и более высших образований – 18,9 % человек.
Рис. 4. Состав служащих по стажу на 01.01.2017
На рисунке 4 представлены данные о стаже работы госслужащих. Следует отметить, что четверть всех госслужащих характеризуется стажем работы свыше 15 лет. Доля таких служащих не уменьшается год от года и варьируется от 25 до 27%. Вместе с тем следует отметить, что в 2011-2012 годах произошло существенное обновление кадрового состава, так как в данные период резко возросла до 15% доля сотрудников со стажем работы до 1 года.
В целом следует отметить, что кадровый состав государственной гражданской службы в Чувашской Республике соответствует предъявляемым к госслужащим требованиям, характеризуется высоким уровнем образования и сбалансированной структурой по возрасту госслужащих.
Библиографический список
1. Макарова Н.В. Основные направления развития государственной гражданской службы в Чувашской Республике / Н.В. Макарова, Н.В. Сергеева // Экономические исследования и разработки. 2017. № 6. С. 66-72.2. Сергеева Н.В. Оценка эффективности механизмов стимулирования муниципальных служащих на примере чувашской республики / Н.В. Сергеева // Управление территориальным развитием в условиях социального государства: сборник тезисов докладов и статей международной интерактивной он-лайн видеоконференция российских и зарубежных университетов и РЭУ им. Г.В.Плеханова. 2013. С. 175-170.
3. Сергеева Н.В. Проблемы развития кадрового потенциала муниципальной службы в Чувашской Республике / Н.В. Сергеева // Institutionelle Grundlagen für die Funktionierung der Ökonomik unter den Bedingungen der Transformation: Sammelwerk der wissenschaftlichen Artikel Rezensenten: Dr. Jerald L. Feinstein, Dimitar Kanev, S.I. Drobjasko. 2014. С. 260-262.
Для анализа и оценки современного кадрового корпуса гражданских служащих сегодня необходимо использование результатов конкретных социологических исследований. В частности, ими долгое время активно занимается кафедра государственной службы и кадровой политики Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ.
Вторичный анализ проведенных указанной кафедрой результатов социологических исследований, в которых в качестве объекта исследования выступали гражданские служащие, позволяет сделать следующие выводы :
- 1. На конец 2011 г. в федеральных органах исполнительной власти проходило службу 827,5 тыс. человек (по всем ветвям власти, включая судебную власть и прокуратуру, без военнослужащих и МВД России), из них в исполнительной ветви власти: 484,5 тыс. на федеральном уровне (при этом только 39 тыс. в Москве, а остальные – это служащие территориальных управлений федеральных органов исполнительной власти, работающих в регионах) и 221,6 тыс. на уровне субъектов РФ.
- 2. Кадровый состав гражданской службы пока не представляет целостности , а состоит из кадровых составов множества государственных органов и поэтому формируется в значительной мере стихийно. В этих условиях не все гражданские служащие считают приоритетом служение обществу и государству. На вопрос "Чьи интересы играют определяющую роль в практике формирования кадров государственного органа, в котором вы работаете?" более 2/3 экспертов назвали интересы ведомства (67%), немногим более половины (58%) – интересы государства и лишь 38% – интересы общества. В этих условиях возникает потребность в создании управляющей подсистемы, адекватной сложности кадрового состава гражданской службы как объекта управления.
- 3. Выявлено, что ведущим мотивом при поступлении на гражданскую службу является гарантия постоянной работы. Этот мотив занимает первое место в социологических опросах гражданских служащих, начиная с 2001 г. Представляется, что граждане, поступая на гражданскую службу ради своего стабильного положения, не в полной мере способствуют укреплению ее качественного состава и творческого потенциала.
- 4. Эффективность отбора на гражданскую службу снижается из-за того, что он не способствует повышению авторитета этой службы в общественном мнении. По оценкам населения, граждане, поступая на гражданскую службу, стремятся , прежде всего, запять престижное место в обществе (первое место в рейтинге мотивов), далее: стремление повысить свое материальное благополучие; желание иметь связи с людьми, которые могут быть полезны в жизни. На последние седьмое и восьмое места население поставило "стремление полнее реализовывать свои профессиональные качества" и "желание принести пользу обществу". Причем это мнение совпадает с мнением экспертов.
- 5. При отборе на гражданскую службу субъекты управления ее кадровым составом ориентируются в соответствии с законодательством Российской Федерации лишь на требования вакантной должности гражданской службы. По нашему мнению, при таком подходе недооценивается потребность в укреплении кадрового состава гражданской службы как целостности.
- 6. С начала реформы гражданской службы удельный вес гражданских служащих с высшим образованием возрос в Российской Федерации с 71,7 до 90,6%, или в 1,3 раза. Удельный вес лиц со средним образованием снизился с 23,4 до 8%, или почти в три раза. Однако фактически не изменилось число гражданских служащих, имеющих два и более высших образования (а второе высшее образование, как правило, обычно является управленческим), послевузовское образование и ученые степени.
- 7. За годы после принятия Федерального закона № 79-ФЗ существенных изменений в профессиональной структуре гражданской службы практически нс произошло. Наблюдается некоторое повышение удельного веса специалистов по направлениям "Гуманитарные и социальные науки" и "Экономика и управление" (соответственно 1,8 и 8,8%) и падение удельного веса специалистов по направлению "Физико-математические и естественные науки" (минус 2,9%).
Среди государственных гражданских служащих остается невысоким удельный вес специалистов управления по направлениям "Государственное и муниципальное управление" (4,1%) и "Управление персоналом" (0,7%). Это осложняет реализацию задач гражданской службы как профессиональной управленческой деятельности. При этом лица, занимающие должности категории "руководители", которым по определению предназначено заниматься управлением, практически не выделяются по уровню образования управленческого профиля (соответственно 4,5% и 0,7%). Это ниже уровня управленческого образования обеспечивающих специалистов (соответственно 5,7 и 1,1%).
8. В социальной структуре кадрового состава гражданской службы особое значение имеет положение женщин и молодежи до 30 лет.
Главная социальная проблема заключается в представительстве женщин по группам должностей. На высших должностях категории "руководители" женщины составляют всего 13,9%; помощники (советники) – 4,3%. Здесь приоритет имеют мужчины. Преобладание мужчин сохраняется также на главных должностях категорий "руководители" и "помощники (советники)".
За последние годы удельный вес молодежи до 30 лет возрос на 1,7% (по сравнению с 2002 г.) и составляет 26,9% от кадрового состава гражданской службы. В субъектах РФ этот показатель повысился только на один процент (по сравнению с 2002 г.). Сложилась устойчивая тенденция в том, что в законодательной ветви власти удельный вес молодежи до 30 лет значительно меньше, чем в среднем по кадровому составу гражданской службы (в два раза). В кадровом составе исполнительной ветви власти молодых гражданских служащих до 30 лет меньше в 1,3 раза, чем в судебной ветви власти.
Таким образом, ключевым в формировании кадрового состава гражданской службы является вопрос повышения удельного веса специалистов по направлению "Экономика и управление" и "Управление персоналом", выдвижение женщин и молодежи на высшие и главные управленческие должности.
9. Большое внимание уделяется сегодня вопросам профессиональной подготовки и переподготовки гражданских служащих. Как следует из статистических данных, удельный вес переподготовки федеральных гражданских служащих в числе обученных в системе дополнительного профессионального образования снизился с 6,2% в 1999 г. до 1,4% в 2011 г., или в четыре раза. Это снижение касается не только удельного веса, но и абсолютных показателей переподготовки гражданских служащих.
Что касается повышения квалификации гражданских служащих, то она постепенно вытесняет все другие виды дополнительного образования, достигнув отметки в 98%. Этот вид образования удовлетворяет потребности в рамках улучшения исполнения должности гражданской службы, однако явно недостаточен для занятия более высоких, притом руководящих (т.е. очень ответственных) должностей.
Ряд сложностей связан и со стажировкой гражданских служащих. Ее удельный вес в структуре дополнительного профессионального образования гражданских служащих за 2011 год снизился по сравнению с 1999 г. в два раза, с 2005 г. – в 1,2 раза. Для обеспечения качества кадрового состава гражданской службы важно учитывать, что стажировка способствует приобретению новых умений и навыков, часто с учетом зарубежного опыта. При этом, однако, число лиц, проходящих стажировку за рубежом, резко сократилось. Практически отсутствуют правовые нормы прохождения стажировки внутри России.
В последние годы внимание органов управления кадровым составом гражданской службы привлекает дистанционное обучение гражданских служащих. Преобладающим среди респондентов из числа гражданских служащих является мнение о том, что "использование дистанционного обучения эффективно в сочетании с другими формами обучения".
Управление профессиональным развитием гражданских служащих не всегда приводит к усилению кадрового состава гражданской службы. Здесь имеется ряд управленческих и организационных сложностей, создаваемых подсистемой управления.
Во-первых, профессиональные знания гражданских служащих порой не востребуются на работе. В одном из исследований респонденты из числа гражданских служащих выразили мнение о том, что эти знания отчасти не востребованы (43,2% ответов) и не востребованы (8%). Таким образом, более половины респондентов увидели проблему востребованности знаний государственных гражданских служащих.
Во-вторых, повышение квалификации гражданских служащих часто не приводит к служебному росту , т.е. расширению возможностей кадрового состава гражданской службы и повышению на этой основе его качества. Более половины гражданских служащих выразили мнение о том, что повышение квалификации лишь частично способствует должностному росту (45,8% ответов) или совсем не способствует (15%). 30,4% респондентов из числа гражданских служащих отрицательно ответили на вопрос "Влияет ли повышение квалификации при выдвижении на вышестоящую должность?", а 20,6% – при аттестации.
Наблюдается также противоречие между потребностью в повышении квалификации лиц впервые поступивших на гражданскую службу, и возможностями системы дополнительного профессионального образования. Этот вид образования получили 17,5 тыс. человек при наличии 59,6 тыс. служащих со стажем гражданской службы до одного года, т.е. в 3,5 раза меньше нормы, предусмотренной законодательством.
Выявлено отставание в дополнительном профессиональном образовании гражданских служащих, занятых в представительных и исполнительных органах государственной власти. Так, удельный вес лиц, прошедших переподготовку, из числа служащих законодательных органов власти, снизился с 10% в 2008 г. до 2,1% в 2011 г., исполнительной – соответственно с 3,3% до 2%.
Таким образом, в управлении профессиональным развитием гражданских служащих первостепенное значение приобретает изменение структуры дополнительного профессионалъпого образования в направлении усиления роли переподготовки и стажировки.
10. Стремление к должностному росту является естественным для многих лиц, находящихся на гражданской службе. Причем этот мотив проявляется уже на стадии поступления на гражданскую службу. В исследованиях разных лет этот мотив считают главным около четверти гражданских служащих, треть экспертов и более трети респондентов из числа населения. Это побуждает поступивших на гражданскую службу с такой мотивацией быть активными, стремиться к выполнению более высоких требований, чем предусмотрено должностным регламентом, повышая тем самым качество кадрового состава гражданской службы.
Важно и то, что лица, выдвинутые на более высокие должности гражданской службы, ставятся в условия выполнения большего объема полномочий, более полной реализации своих способностей, знаний, умений и навыков, возрастания ответственности за решение усложнившихся задач. Это положительно влияет на качество кадрового состава гражданской службы.
Субъекты управления кадровым составом гражданской службы далеко не в полной мере используют этот мотив. По мнению экспертов, меньше всего влияют на должностной рост гражданских служащих повышение квалификации , соблюдение служебной этики. В исследовании эксперты поставили личные отношения с руководством на первое место среди факторов, сильно влияющих на должностной рост служащих (63,7% ответов), далее: профессиональное образование (50,6% ответов), стаж работы (38,9% ответов).
По мнению респондентов из числа гражданских служащих, на высших должностях гражданской службы стабильность положения определяется неформальными отношениями с нужными людьми. Такой подход к стабильности через личные связи снижает значение деловых, нравственных и личностных качеств гражданских служащих как условия должностного роста и основы оценки качества кадрового состава гражданской службы. Тем не менее этот подход сохраняет свою значимость для многих гражданских служащих.
В то же время, когда речь идет о качествах, необходимых для надлежащего исполнения должностных обязанностей, то эксперты ставят на первый план профессионализм (89,9% ответов) и ответственность (68,7% ответов), а к наименее ценным – готовность к управленческому риску (12,9 % ответов) и творческий подход (24,9% ответов). Таким образом, наблюдается противоречие между оценкой качеств, необходимых для должностного роста гражданского служащего (где профессионализм – не первое качество, а одно из важных), и качеств, которые являются определяющими при исполнении должностных обязанностей (профессионализм и ответственность).
Должностной рост гражданских служащих затрагивает проблему борьбы с коррупцией в системе гражданской службы. Респонденты из состава населения считают одним из наиболее эффективных средств управления кадровым составом гражданской службы преодоление протекционизма при должностном продвижении (40,8% ответов).
Одной из важнейших причин низкого уровня влияния субъекта управления на качественные показатели кадрового состава гражданской службы является фактическое освобождение лиц, занимающих руководящие должности этой службы (должности категории "руководители", должности высшей и главной групп) от участия в конкурсах и аттестациях.
Подводя итоги параграфа, следует отметить, что приоритетными задачами системы управления гражданской службой являются: обеспечение целостности ее кадрового состава; развитие групповых норм, связанных с профессионализмом и компетентностью кадров гражданской службы; укрепление специалистами управления ее высших и главных должностей.
- При подготовке данного параграфа использованы материалы кандидатской диссертации Т. Л. Шкелевой (См.: Шкелева Т. А. Формирование кадрового состава государственной гражданской службы в современных условиях: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012).